Вопрос о борьбе с последствиями глобального изменения климата не теряет актуальности уже много лет. Большинство развивающихся стран, разрабатывая национальные программы по обеспечению экономического роста и решению острых социальных задач, стремятся следовать концепции устойчивого развития. Данная концепция предполагает достижение синергетического эффекта между обеспечением экономического роста, достижением социального прогресса и защитой окружающей среды, при котором развитие нынешнего поколения не будет идти в разрез с интересами будущих поколений. Более того, именно защита окружающей среды и минимизация отрицательного влияния на природу являются основными тезисами в концепции устойчивого развития¹. Государства латиноамериканского региона не являются исключением и регулярно демонстрируют приверженность целям устойчивого развития как на национальном и региональном уровнях, так и участвуя в международных инициативах.

Устойчивое развитие и «чистая» энергетика

Одним из аспектов устойчивого развития является обеспечение доступа к надежной, устойчивой и современной энергии, то есть предполагается построение «чистого» энергобаланса на тех источниках энергии, которые не способствуют выбросам парниковых газов и загрязнению окружающей среды.

Данная цель — лишь одна из 17 других целей устойчивого развития, однако именно этому вопросу уделяется особое внимание как в развитых, так и в развивающихся странах. Вопросы энергетики, экономического роста, благосостояния и защиты окружающей среды тесно связаны между собой: в настоящее время наблюдается рост спроса на энергию как в развитых, так и в развивающихся странах. По прогнозам Международного энергетического агентства (International Energy Agency, IEA) к 2040 г. спрос на электроэнергию вырастет на 30%, треть его будет приходиться на Латинскую Америку, Африку и Ближний Восток².

Задачи, которые стоят перед странами, — разные: развитым государствам необходимо поддерживать высокий уровень жизни и сохранять существующий уровень социально-экономических показателей; для стран с развивающейся экономикой первоочередным является решения множества остросоциальных задач, таких как сокращение уровня бедности и рост занятости. Недостаточное потребление электроэнергии негативно сказывается на здоровье населения, безопасности, образовании и производительности труда. Согласно методологии расчета Индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) страны, где годовое потребление электроэнергии на душу населения составляет ниже 5000 кВт/ч, не достигнут показателя выше, чем 0,8³.

Латиноамериканский регион обладает значительными запасами энергетических ресурсов — как ископаемых, так и возобновляемых источников (к ним относят ветряную, солнечную, гидроэнергетику и энергию биомасс). Во многом за счет этого к настоящему времени в регионе практически решена проблема обеспечения населения электричеством: 97% людей имею доступ к электроэнергии⁴. При этом в региональном энергетическом балансе на ВИЭ приходится около 25% (кроме того, 1% — на атомною энергетику, которую все чаще начинают относить к «чистым» источникам энергии) и порядка 74% — на нефть, газ и уголь.

Роль угля и газа в энергетике региона переоценить сложно: 46% и 23% электроэнергии, соответственно, генерируются за счет именно этих источников, а страны Латинской Америки являются традиционными производителями и поставщиками нефти и газа. Во многом из-за этого доля нефти в энергобалансе региона на 15 процентных пунктов выше, чем в среднем по миру, где на нефть приходится 31% генерируемой энергии⁵, что не может не сказываться негативно на окружающей среде.

В настоящее время на страны Латинской Америки приходится менее 10% глобальных выбросов парниковых газов⁶, однако эксперты Экономической комиссии для Латинский Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК) утверждают, что регион наиболее чувствителен к последствиям изменения климата⁷.

Во многом это объясняется взаимозависимостью сразу нескольких факторов. С одной стороны, большинство стран ЛКА, в том числе основные эмитенты парниковых газов Мексика и Бразилия, ратифицировали Парижское соглашение по климату в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата, которое регулирует меры по снижению выбросов углекислого газа в атмосферу, и стремятся сократить их негативный эффект на окружающую среду. С другой стороны, стремление обеспечить экономический рост влечет за собой увеличение выбросов парниковых газов: например, за счет роста количества приобретаемых автомобилей, на которые приходится существенная доля выбросов CO2 в атмосферу⁸.

Удивительным является и другой факт: глобальные изменения климата уже негативно сказываются на «чистоте» энергобаланса. Так, частые засухи отрицательно влияют на гидроэнергетику — основной «чистый» источник генерации. Чтобы обеспечить требуемый объем выработки электроэнергии, многие страны переходят на использование природного газа. В краткосрочной перспективе подобная политика может дать положительные результаты, так как природный газ является более чистым источником, чем нефть или уголь. Однако в долгосрочном периоде такие инвестиции будут стимулировать использование ископаемых источников.

Чтобы все-таки достичь цели Парижского соглашения, странам Латинской Америки придется выстроить необходимую инфраструктуру, которая будет поддерживать низкоуглеродные источники энергии, развивать сетевую инфраструктуру и накопители энергии, чтобы компенсировать недостаточную надежность возобновляемых источников⁹. Кроме того, использование ВИЭ предоставляет возможность решить проблему обеспечения электроэнергией отдаленных территорий, так как требования к сетевой инфраструктуре в данном случае гораздо ниже, чем для большинства ископаемых источников¹⁰.

Более 20 стран в Латинской Америке и Карибском бассейне поставили перед собой задачу по имплементации возобновляемых источников энергии в энергобаланс. В качестве мер поддержки используются регуляторная поддержка и фискальные инструменты. В частности, в Бразилии производители солнечной энергии получили возможность участвовать в энергетических аукционах, а в Чили для ВИЭ представлены более гибкие условия участия в подобных мероприятиях, исключающие требования бесперебойной 24-часовой генерации электроэнергии¹¹.

Возобновляемые источники энергии — довольно динамично растущий сектор экономики в Латинской Америке. Стоимость генерации энергии за счет ветра или солнца в последние годы значительно сократилась, что способствовало росту инвестиций в этот сектор. Согласно данным Международного агентства по возобновляемым источникам энергии (International Renewable Energy Agency, IRENA), с 2010 по 2015 г. инвестиции в возобновляемые источники энергии превысили 80 млрд долл. (без учета крупной гидроэнергетики)¹².

Однако существует множество барьеров, которые препятствуют внедрению возобновляемых источников энергии в энергобаланс. Несмотря на положительные сдвиги, политика регулирования еще недостаточно развита и не исключает возможности поддержки ископаемых источников за счет искажающих субсидий.

Среди основных барьеров можно отметить следующие: высокую начальную стоимость использования ВИЭ (например, установка солнечных панелей); отсутствие инструментов финансовой поддержки со стороны местных банков; недостаточно развитые услуги по поддержке и обслуживанию, а также импортные пошлины на продукты и компоненты, связанные с производством и сборкой ВИЭ-установок; налоговые режимы; требования к стране происхождения товаров; негармонизированные стандарты и требования к контролю качества¹³. Если смотреть на еще более долгосрочную перспективу, то очевидна необходимость развития трансфера технологий в области чистой энергетики.

Торговая политика и экологические аспекты

Большинство вышеупомянутых аспектов лежат в сфере торговли, в частности, торговой политики. Товары, которые так или иначе относятся к сектору ВИЭ, можно рассматривать с двух точек зрения — с энергетической и с экологической.

Несмотря на то, что Всемирная торговая организация (ВТО) является основным органом, регулирующим торговые отношения между странами, особого механизма, устанавливающего правила торговли энергией или связанными с ее генерацией товарами (в том числе и ВИЭ), выработано не было. Страны, входящие в ВТО, уже не раз выступали с инициативой о разработке основополагающего документа, который бы регулировал энергетические аспекты. Тем не менее, к настоящему времени подобный документ не подписан.

ВТО всецело разделяет идеи устойчивого развития и защиты окружающей среды. В частности, в Марракешском соглашении о создании организации закреплен тезис о связи между устойчивым развитием и либерализацией торговли для обеспечения открытости рынка наряду с достижением экологических и социальных целей. Ряд других документов ВТО, например, общие исключения Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС), положения о недискриминации в ГАТТ, соглашение о применении фитосанитарных мер, технических торговых барьеров и др., также содержат положения, направленные на защиту окружающей среды.

В частности, на многосторонних переговорах в рамках Дохийского раунда ВТО поднимался вопрос о снижении тарифов на «экологически чистые товары» (environmental goods), таких как ветряные турбины, панели для солнечных батарей, а также о сокращении субсидий для ископаемых источников топлива¹⁴.

Основной аргумент состоит в том, что снижение импортных тарифов и устранение нетарифных барьеров в области таких товаров способствует снижению их цены и повышают их доступность. При этом будет обеспечиваться честная конкурентная борьба, которая станет катализатором инноваций в областях, связанных с защитой окружающей среды и борьбой с изменением климата. Согласно исследованию Всемирного банка устранение как тарифных, так и нетарифных барьеров для таких товаров может привести к глобальному росту торговли на 14%¹⁵.

Де-факто же складывается следующая ситуация: весь арсенал механизмов торговой политики может быть направлен как на поощрение, стимулирование и поддержку технологий, связанных с ВИЭ и «чистой» энергетикой (от субсидирования и специальных тарифов для ВИЭ до мер в области инвестиционной политики), так и на инициацию торговых споров против использования протекционистских мер или стимулирующих ВИЭ тарифов¹⁶.

Члены ВТО продолжают вести работу по гармонизации правил организации с конкретными обязательствами в рамках различных межгосударственных соглашений по защите окружающей среды¹⁷. Тем не менее к настоящему моменту положения ВТО не полностью гармонизированы с национальными или международными стратегиями по защите окружающей среды, что в результате приводит к росту количества торговых споров¹⁸.

Четкий свод правил в сфере торговли энергией, разработанный на многостороннем уровне, поможет странам — производителям энергии найти новые рынки сбыта, а странам-потребителям — изыскать ресурсы за пределами своей страны. Такой подход будет не только способствовать построению эффективной торговой системы, но и формированию сбалансированного глобального энергобаланса, основанного на низкоуглеродных источниках.

Недостаточная гибкость системы ВТО повлекла за собой активное развитие соглашений о свободной торговле (ССТ), позволивших странамучастницам достигать консенсуса по вопросам, которые не были отрегулированы в рамках многосторонней системы торговли. Вопросы защиты окружающей среды также не стали исключением. Уже со второй половины 1990-х годов во многие ССТ были включены эти аспекты. Основным мотивом, которым руководствовались страны-участницы, являлось желание нарастить объемы торговли, создав справедливые условия, но при этом не нанося урон окружающей среде: в случае отсутствия должной поддержки в виде экологических положений рост торговли на каждые 10% может увеличить объем выбросов на 0,01 процентный пункт¹⁹.

Вопросы экологии включались как в преамбулу договора, так и как отдельные положения и даже главы²⁰. Положения, которые касаются окружающей среды, во многом минимизируют риски, связанные с ростом загрязнений или выбросов парниковых газов, не позволяя странам переходить на более «грязное» производство и выходить за рамки международных стандартов.

В Латинской Америке первым соглашением, которое включало в себя экологические положения, стало трехстороннее Североамериканское соглашение о свободной торговле (North American Free Trade Agreement, NAFTA) от 1994 г.²¹. Данному примеру последовали и другие страны региона. Чили — несомненный лидер по подписанию двусторонних соглашений о свободной торговле, с середины 1990-х годов заключала также ССТ, в которых затрагивались вопросы экологии.

К настоящему моменту большинство соглашений о свободной торговле в регионе включают в себя положения, касающиеся экологии (см. таблицу), в том числе и современные соглашения, такие как Тихоокеанский альянс (Alianza del Pacífico, АP) или Транстихоокеанское партнерство (Trans-Pacific Partnership, TPP). При этом нельзя не отметить, что в зависимости от страны-партнера глубина и степень проработанности данного вопроса существенно варьируются. Наиболее полными в данном отношении являются соглашения с США, Канадой, Евросоюзом (в данном соглашении также существуют положения, которые касаются устойчивого развития в целом).

Глава ССТ между США и Чили, посвященная защите окружающей среды, содержит несколько базовых обязательств, согласно которым, каждая страна обязуется обеспечить высокий уровень охраны окружающей среды, не препятствовать эффективному исполнению существующих природоохранных законов и разрабатывать совместную политику в данном направлении²². Подобные положения прописаны также в ССТ с Канадой²³.

Т а б л и ц а  1

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ В СОГЛАШЕНИЯХ О СВОБОДНОЙ ТОРГОВЛЕ В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ

* Европейская ассоциация свободной торговли (European Free Trade Association, EFTA).

Источник: WTO RTA database. — Available at: https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/ region_e.htm (accessed 10.09.2018).

Тот факт, что положения, касающиеся защиты окружающей среды, являются частью большинства региональных ССТ, свидетельствует о том, что страны ЛКА поддерживают международный тренд, направленный на устойчивое развитие, но не направлены напрямую на поддержку сектора ВИЭ.

Возобновляемая энергетика и торговля

В настоящее время сектор ВИЭ развивается стремительными темпами, появляются новые и более дешевые технологии, что приводит к определенным сложностям в анализе торговых потоков между странами. В сравнении с другими регионами Латинская Америка занимает небольшую долю в товарообороте, связанном с ВИЭ, однако из года в год этот показатель увеличивается: если в 2011 г. импорт солнечных панелей из Китая составил 35 млн долл., то в 2014 г. этот объем достиг уже 435 млн долл.²⁴.

В регионе существует производство солнечных панелей (Бразилия и Мексика), однако для удовлетворения спроса на внутрирегиональном рынке этого недостаточно: производство в Бразилии направлено на обеспечение внутренних потребностей, а производство в Мексике ориентировано на рынок США.

ВИЭ — весьма чувствительная тема в области торговли: с одной стороны, торговлю подобными товарами стремятся стимулировать, с другой — при наличии в стране внутреннего производства рынок стремятся закрыть. Тарифная политика в различных странах проводится по-разному. Из-за наличия значительного числа ССТ с внерегиональными организациями большинство товаров ВИЭ не облагается пошлинами или эти пошлины ниже, чем разрешается правилами ВТО. Так, на солнечные панели, импортируемые в Чили, это — 3,6% (единый внешний тариф составляет 6%), в Мексике, Колумбии и Коста-Рике тариф нулевой или не превышает 1% в зависимости от номенклатуры. Кроме того, соглашения о AP и TPP предусматривают либерализацию торговли в данном секторе.

Показательным является и пример блока Общего рынка стран Южного конуса (Mercado Común del Sur, Mercosur): для поддержания производителей солнечных панелей в Аргентине и Бразилии применяются защитные меры, которые чаще всего направлены против конкурентов из Китая. В этих странах пошлины достигают 13,4%, в то время как в странах — партнерах по блоку (Парагвай и Уругвай) данный тариф составляет всего 1,9%²⁵.

Основными экспортерами оборудования являются Китай (солнечные панели), Европейский союз (гидротурбины, ветрогенераторы), США (ветрогенераторы), то есть те страны, с кем у большинства латиноамериканских государств подписано соглашение о свободной торговле.

Таким образом, торговля установками и компонентами ВИЭ в регионе отражает общую картину торговой политики по блокам: в то время как страны Тихоокеанского альянса нацелены на максимальную либерализацию, государства, входящие в Mercosur, формируют практически закрытый рынок.

Страны ЛКА активно поддерживают концепцию устойчивого развития и идеи борьбы с глобальными изменениями климата, а также переход на низкоуглеродный и чистый энергобаланс, который является неотъемлемой частью данных процессов. Из-за того, что они сами не располагают достаточными мощностями, чтобы обеспечить производство необходимого количества установок, бóльшая часть оборудования ВИЭ закупается за рубежом, что означает, что торговая политика начинает играть особенно важную роль в этом вопросе.

Несомненно, многосторонняя торговая система стремится предложить странам-участницам какие-либо механизмы по регулированию экологических аспектов или энергетики, однако в настоящее время этого недостаточно. Соглашения о свободной торговле вновь дают возможность компенсировать недостатки системы ВТО. Так, ССТ с участием латиноамериканских стран включают в себя экологические аспекты и предоставляют низкие пошлины на компоненты и части энергетических установок для ветряной, солнечной и гидроэнергетики.

Государства ЛКА в большинстве своем имеют все шансы успешно инкорпорировать ВИЭ в энергобаланс, однако при этом необходимо ориентироваться на долгосрочную перспективу развития. Особенно это важно в силу того, что многие товары (например, солнечные панели) становятся объектами ожесточенных споров (и даже торговых войн), инициированных США.

Для успешного долгосрочного инкорпорирования ВИЭ в энергосистемы, в том числе требуется продолжать работу по заключенным ССТ в части инвестиционных аспектов, стандартов, развития цепочек создания стоимости и трансфера технологий в привязке к торговле экологически чистыми товарами.