После окончания Второй Тихоокеанской войны 1879—1884 гг. между Боливией, Перу и Чили территории, перешедшие к Чили от проигравших сторон, практически сразу стали предметом притязаний Боливии, потерявшей по условиям Пакта о перемирии 1884 г. прибрежную провинцию Антофагаста. Вплоть до наших дней Боливия с поразительным упорством отказывается смириться с потерей свободного выхода к морю. Иллюзии Ла-Паса о возможности вернуть себе часть побережья нельзя назвать абсолютно беспочвенными: с самого начала новой послевоенной страницы в отношениях двух стран, с переговоров о заключении полноценного мирного договора в 1895 г., чилийская сторона не была безапелляционна в своем стремлении превратить Боливию во внутриконтинентальную страну, предложив боливийцам в проекте мирного договора часть бывших перуанских прибрежных земель¹. Тот проект не был ратифицирован по ряду не связанных с территориальными уступками причин, однако боливийская сторона приняла чилийский посыл за безусловную константу и впоследствии ожидала если не повторения того же предложения, то, как минимум, выдвижения аналогичных альтернатив возвращения доступа к берегам Тихого океана. В сознании боливийского народа с подачи властей потеря побережья превратилась во временное недоразумение, которое незамедлительно разрешится, как только стороны найдут приемлемую для всех формулу.

Но по прошествии более чем 130 лет искомая формула так и не была найдена. Этому можно найти множество объяснений: и рациональность чилийских властей, по понятным причинам не готовых осуществить непопулярное решение вернуть земли, «оплаченные кровью чилийских солдат», и присутствие третьей стороны в этом споре — Перу, без согласия которой ее бывшие провинции не могут быть переданы Боливии², и политико-дипломатические промахи самой Боливии. Однако притязания Ла-Паса отнюдь не сошли на нет, как можно было бы ожидать. Главная причина — замкнутый круг, в который попали власти и народ Боливии: политические деятели усиленно подпитывали идею возвращения побережья в сознании боливийцев, буквально «вшивая» эту надежду в культурный код многих поколений, после чего избиратели требовали от властей конкретных действий в этом направлении, не позволяя «морской проблеме» выпасть из национальной повестки³. Как следствие, при всей видимой безнадежности боливийских притязаний чилийско-боливийский спор стал одним из ключевых факторов, определяющих двусторонние отношения, и следует отметить, что его значение не всегда подкреплялось энтузиазмом одного лишь Ла-Паса.

Несмотря на то, что принцип нерушимости Мирного договора 1904 г., закреплявшего территориальные приобретения Чили, был неизменным лейтмотивом всех официальных заявлений Сантьяго по этой проблеме, периодические проявления готовности к территориальным уступкам со стороны чилийских властей имели место на протяжении XX в. и продолжали обнадеживать боливийцев⁴. Самым заметным эпизодом были переговоры между правительствами Аугусто Пиночета (1973—1990) и Уго Бансера (1971—1978, 1997—2001) об обмене северной части Арики на равные по площади боливийские приграничные территории, что также не было реализовано из-за противодействия Перу⁵. Эта инициатива, наряду с наиболее благожелательными заявлениями Чили, достойна упоминания в том числе и потому, что именно на совокупности подобных эпизодов основывался боливийский иск в Международный суд ООН.

В XXI в. проблема внутриконтинентального положения Боливии превратилась в заметный геополитический фактор, получив новый импульс в ходе президентства Карлоса Месы (2003—2005). Боливийский президент решил сменить тактику и прибегнуть к давлению на Чили с помощью имеющихся в распоряжении Боливии альтернативных рычагов, главным из которых был поставляемый чилийцам природный газ. Формула «газ в обмен на море» была поддержана боливийцами на референдуме 2004 г., однако претворить в жизнь столь радикальный подход к застарелому противостоянию К. Меса не успел⁶.

Современная фаза чилийско-боливийского спора связана с личностью и политикой действующего боливийского президента Эво Моралеса Аймы (2006 — н/в). Первый представитель коренных народов на этом посту и его партия Движение к социализму (Movimiento al Socialismo, MAS) пришли к власти с ярко выраженной популистской программой, что весьма типично для партии, отождествляющей себя с «социализмом XXI века». Возвращение выхода к морю было одним из громких предвыборных обещаний, выполнение которого стало краеугольным камнем внешней политики страны все три его президентских срока.

Наиболее многообещающим эпизодом за все время президентства Э.Моралеса была деятельность двусторонней комиссии «Повестка 13 пунктов», действовавшей при первом президентском сроке главы чилийского государства Мишель Бачелет (2006—2010), однако полноценные переговоры так и не были возобновлены. Характерная для этого периода доброжелательность в чилийско-боливийских отношениях была сведена на нет политикой преемника Бачелет Себастьяна Пиньеры (2010—2014, 2018 — н/в), занявшего категоричную позицию, отрицающую существование самого повода для переговоров⁷.

Возникла тупиковая ситуация, что подтолкнуло Моралеса принять решение, к которому Боливия могла было прибегнуть еще несколько десятилетий назад. 24 апреля 2013 г. был подан иск в Международный суд (МС) ООН⁸. Формулировка обращения указывает на существенное отличие дела Боливии против Чили от прочих латиноамериканских территориальных споров, переданных на рассмотрение в Международный суд. В делах, например, Перу против Чили (2008), Никарагуа против Колумбии (2013), Коста-Рики против Никарагуа (2014) от суда ожидали окончательной делимитации границ, которая должна была положить конец существующим территориальным спорам. У Боливии не было такой возможности: просьба «присудить» Ла-Пасу территории, переданные Чили по условиям мирного договора 1904 г., была бы равносильна намерению пересмотреть сам договор, что повлекло бы за собой отказ в рассмотрении иска. Поэтому Боливия обратилась в Гаагский суд с просьбой подтвердить существование обязательства Чили «добросовестно и эффективно вести переговоры с Боливией в целях достижения соглашения о передаче Боливии полностью суверенного выхода к Тихому океану»⁹.

Иными словами, перед Гаагским судом стояла задача установить, достаточно ли доказательств, собранных Боливией, для принуждения Чили к вступлению в переговоры и участию в них до выработки решения «морской проблемы» Боливии. Предполагается, что суверенные государства по своему усмотрению вступают в переговоры и выходят из них, и механизма принуждения к вступлению в переговоры не существует. Однако если государство само наложило на себя такое обязательство в одностороннем порядке или в результате соглашения, от него ожидается выполнение этого обязательства, как и любого другого, в соответствии с нормами международного права (непреложность данного принципа была подтверждена Международным судом в тексте решения по делу Боливии против Чили). Что касается критерия определения добросовестности, то он был в общих чертах сформулирован в решении по делу о континентальном шельфе Северного моря, где вовлеченным государством надлежало вести «переговоры, имеющие смысл, то есть не такие, где каждая из сторон настаивает на своей позиции, не рассматривая никаких отклонений от нее»¹⁰.

Аргументы Боливии, наиболее полно представленные в меморандуме, переданном на рассмотрение суда в апреле 2014 г., основываются на тезисе, что Чили возложила на себя обязанность вести переговоры, но впоследствии систематически уклонялась от последних¹¹. Двести страниц боливийского меморандума, как и 875 страниц приложенных к нему документов, не содержат ни единой ссылки на договор, в котором Чили связала бы себя таким обязательством. Доказательная база Боливии состояла из нот, меморандумов, дипломатической переписки, двусторонних и многосторонних деклараций, документов рабочих групп, устных заявлений чилийских политиков, датируемых периодом с 1833 по 2013 г., в которых в разных формах выражалось желание Чили вступить в переговоры с Боливией по ее «морской проблеме»¹².

Расчеты Боливии на то, что МС ООН сочтет собранные материалы не менее весомыми, чем полноценный договор, основывались, в том числе, на решении этой же судебной инстанции по Делу о ядерных испытаниях (Австралия и Новая Зеландия против Франции, 1974 г.), в котором был сформулирован основной критерий оценки обязывающего характера устных заявлений: «Одностороннее заявление может иметь эффект юридического обязательства, если государство, сделавшее его, предполагало связать себя этим заявлением и намеренно придало ему обязывающий характер»¹³.

В ответ на боливийский меморандум Чили выдвинула предварительное возражение, оспаривающее юрисдикцию суда в этом деле на основании отсутствия юридического характера спора, а также ввиду недопустимости пересмотра договора 1904 г.¹⁴. Возражение Чили было отклонено 25 сентября 2015 г. 14 голосами против двух, и судопроизводство было возобновлено по существу дела. Суд опроверг возможность пересмотра мирного договора, ограничивая рамки разбирательства исключительно вопросом существования обязательства вести переговоры и отрицая, таким образом, вероятность существования необходимости вести переговоры вплоть до достижения соглашения¹⁵.

Последующее судопроизводство осуществлялось в атмосфере неуклонного ухудшения чилийско-боливийских отношений: вновь пришедшая к власти в Чили Бачелет отнюдь не выказывала прежней готовности к компромиссам, в то время как Моралес развернул агрессивную информационную кампанию в поддержку иска¹⁶. Полагаясь на положительное решение Международного суда, Моралес более не прикладывал усилий для налаживания двустороннего диалога, а наоборот, раскручивал спираль конфликта, повышая свой политический рейтинг и создавая в лице Чили образ внешнего врага.

Решение Гаагского суда было вынесено 1 октября 2018 г., боливийскую делегацию возглавлял лично Моралес, также в зале заседаний суда присутствовал назначенный в сентябре 2018 г. министр иностранных дел Диего Пери. Чилийскую делегацию возглавлял Клаудио Гроссман, агент Чили в Международном суде, наиболее высокопоставленным из присутствующих чилийских политиков был заместитель министра иностранных дел Чили Альфонсо Силва. Заседание продолжалось около часа, решение зачитывалось Председателем МС ООН Абдулкави Ахмедом Юсуфом.

Хотя суд признал, что государство теоретически может быть связано обязательством вести переговоры, в случае Чили убедительных доказательств существования такого обязательства Боливия не представила. Действия и заявления Чили были интерпретированы по-разному, но все без исключения эпизоды были квалифицированы судьями как не имеющие обязывающего характера¹⁷.

Один из ключевых документов, на который ссылается Боливия, — «Acta Protocolizada», протокол встречи министров двух стран в 1920 г., в ходе которой стороны выразили желание «стремиться к тому, чтобы Боливия получила свой собственный выход к морю», был назван судом «политически важным»¹⁸, однако не означающим признание обязательства Чили вести переговоры. Обмен нотами 1950 г., Декларации Чараньи 1975 и 1977 гг., коммюнике 1986 г. в рамках «нового подхода», Декларация Альгарве 2000 г., материалы комиссии «Повестка 13 пунктов» — все эти документы признаны не обладающими обязывающей силой ни по отдельности, ни в совокупности. Суд счел важным отметить, что обмен письмами или нотами может быть расценен как международное соглашение (в качестве прецедента было приведено дело Катара против Бахрейна), то есть эти аргументы Боливии были отвергнуты на основании содержания документов, а не их формы.

Кроме перечисленных двусторонних актов в решении был приведен анализ односторонних заявлений Чили, ни одно из которых также не было признано достаточным для создания обязательства. Суд призвал следовать букве закона, проводя четкую границу между заявлением о намерениях и односторонним обязательством. Что касается таких аргументов, как процессуальный отвод или утрата Чили права в силу конклюдентного поведения, они были отвергнуты на основании недостаточности условий, вызывающих каждый из двух правовых феноменов. Тем не менее в заключении суд сделал акцент на том, что вынесенное решение ни в коем случае не должно препятствовать диалогу и обмену мнениями.

Решение было вынесено четырнадцатью голосами против трех. Свое особое мнение к решению приложили судьи Патрик Робинсон (Ямайка), Наваф Салам (Ливан) и судья ad hoc Ив Даде (Франция), и эти документы также следует рассматривать как неотъемлемую часть нормативной базы, на которой будут строиться дальнейшее взаимодействие сторон.

В своем особом мнении судья П.Робинсон сделал акцент на том, что проблематика иска в конечном итоге сводится к оценке языка представленных документов: имеет ли слово «согласны» («agree») обязывающую коннотацию? Как трактуется в международном праве слово «желает» («willing»)? По мнению Робинсона, обязательство существует, основанием для этого являются два соглашения: Меморандум Трукко 1961 г. и реплика Боливии на него и Декларации Чараньи 1975, 1977 гг. Ключевой ошибкой суда Робинсон считает то, что ответу боливийской стороны на меморандум посла Чили Мануэля Трукко не было уделено должного внимания, так как сам меморандум был признан во многом повторяющим тезисы ноты от 20 июня 1950 г. и не способствующим возникновению обязательств со стороны Чили. Однако, с точки зрения судьи Робинсона, заявление Чили о том, что она «будет противиться обращениям Боливии к организациям, неспособным решить эту проблему, которая урегулирована Мирным договором и может быть подвергнута изменениям только путем прямых переговоров сторон» в сочетании с желанием Боливии вступить в переговоры, «обдумав позицию Чили», можно считать международным соглашением, заключенным с помощью этих двух инструментов. Аналогичными инструментами Робинсон признал декларации Чараньи¹⁹.

Судья Н.Салам в своем особом мнении обосновывал существование обязательства Чили вести переговоры, ссылаясь на обмен нотами 1950 г. и на письмо Аугусто Пиночета от 18 января 1978 г. По-иному истолковывая формулировки чилийской стороны, судья пришел к противоположному мнению о характере сделанных заявлений, нежели большинство судей. Более того, Салам убежден, что обязательство вести переговоры не должно считаться прекращенным с провалом одного из раундов переговоров, несмотря на то, что он не признает распространение обязательства на необходимость прийти к соглашению. По мнению судьи, в ходе судопроизводства позиция Боливии была неоднозначной: в ходе устного этапа боливийская сторона заявила, что «не требует (от Чили) достижения соглашения любыми средствами»²⁰, что в целом противоречит формулировке изначального обращения²¹.

Третье особое мнение принадлежит судье ad hoc И.Даде, который выразил сожаление по поводу неспособности суда поспособствовать урегулированию застарелых противоречий между Чили и Боливией, что, по мнению Даде, надлежало сделать Гаагскому суду как гаранту соблюдения норм международного права. Вынесенное же решение приравнивается судьей к заявлению суда о собственной неспособности и нежелании повлиять на ситуацию, предпочтению согласиться с установленными истцом и ответчиком рамками и сохранить status quo²².

Важность особых мнений заключается еще и в том, что проигравшая сторона в своем несогласии с решением суда может на них опираться. Бесспорно, эти материалы будут тщательнейшим образом изучаться боливийскими юристами, и на их основе боливийский дискурс по «морской проблеме» может быть заметно скорректирован.

Существование обязательства вести переговоры изначально не подразумевает необходимости прийти к какому-то решению, что оставляет государству, принужденному к переговорам, множество лазеек для уклонения от навязанного сотрудничества²³. И после того, как МС ООН сузил изначальное обращение Боливии до обязательства вступить в переговорный процесс, а не участвовать в нем до логического завершения, даже благоприятный для Боливии исход не предвещал разрешения чилийско-боливийского конфликта.

Тем не менее произошедшее в Гааге 1 октября стало серьезным ударом как для народа, так и для властей Боливии. Накануне заседания суда СМИ усиленно подогревали оптимизм общества, заполняя информационное поле многообещающими заявлениями властей²⁴. Моралес, приземлившись в Гааге 30 сентября, опубликовал в своем Twitter видеообращение, резюмировать которое можно его фразой: «Я уверен, что боливийцев ожидают хорошие новости». Спустя полчаса после объявления финального решения суда на главной странице сайта боливийской газеты «La Razón» не было ни одного заголовка, посвященного исходу разбирательства, — боливийский истеблишмент словно взял паузу, чтобы собраться с мыслями и определиться с дальнейшей тактикой. На улицах больших городов Боливии постепенно расходились демонстранты, приготовившиеся праздновать победу²⁵.

Достоверно оценить репутационные потери Моралеса от поражения в Гаагском суде пока не представляется возможным. Связать свое имя и политическую программу с «морской проблемой» было рискованным политическим шагом, и более десяти лет этот риск оправдывал себя: роль «защитника моря» обеспечила Моралесу любовь народа не меньше, чем обещание легализовать выращивание коки. Неблагоприятный исход событий, объективно неподвластных Моралесу, тем не менее, бесспорно, отразится на его политическом рейтинге, и в свете желания боливийского президента баллотироваться на четвертый срок в 2019 г. его команде предстоит проделать титаническую агитационную работу. Так или иначе, но в своем заявлении для прессы спустя час после окончания заседания суда Моралес пообещал, что Боливия никогда не сдастся в своем стремлении вернуть выход к морю²⁶.

В более широком смысле решение Гаагского суда означает для Боливии следующее: надежда втянуть Чили в переговорный процесс не оправдалась, поэтому боливийским властям не остается ничего, кроме как вновь выстраивать хрупкую архитектуру двусторонних отношений, во многом собственноручно разрушенную, возрождать взаимное доверие, искать компромиссы. Какой путь выберут боливийцы — сотрудничество или поиск других инструментов принуждения — стало очевидно фактически на следующий день после решения суда, когда вице-президент Боливии Альваро Гарсиа во всеуслышание напомнил о существовании иных механизмов разрешения споров, согласно Уставу ООН, которыми Боливия непременно воспользуется²⁷. В то же время боливийский министр иностранных дел Диего Пери выступил с предложением возобновить работу комиссии «Повестка 13 пунктов», наиболее компромиссного достижения двусторонней дипломатии²⁸.

Чилийская же сторона, с куда большей сдержанностью ожидавшая решения МС ООН, расценила исход дела не иначе как триумф. Для Сантьяго решение отнюдь не является новой вехой спора. Министр иностранных дел Эральдо Муньос выразил превалирующее среди чилийцев мнение, назвав решение суда «концом спора с Боливией»²⁹. Такая позиция не оставляет шансов для Боливии: действующее правительство Чили ясно дает понять, что если Ла-Пас сделал ставку на принуждение к переговорам и проиграл, то о сотрудничестве по доброй воле не может быть и речи. Однако необходимость разрабатывать новые подходы к двусторонним отношениям чилийцы признают: Сантьяго готов пойти на нормализацию чилийско-боливийских отношений, если «морская проблема» из их повестки будет исключена раз и навсегда.

При анализе значения решения МС ООН по «морской проблеме» Боливии необходимо оценить его также и с точки зрения функций суда, отличных от функции урегулирования противоречий между сторонами, которую в этом конкретном деле суд и не пытался выполнить (если подразумевать под противоречием не частный вопрос существования обязательства, а более широкую проблематику внутриконтинентального положения Боливии).

Тремя ключевыми функциями Гаагского суда, помимо урегулирования противоречий, является стабилизация нормативных ожиданий, законотворчество и контроль над осуществлением власти другими субъектами³⁰. В контексте настоящего дела интерес представляют первые две.

Функция стабилизации нормативных ожиданий подразумевает, что своими решениями Международный суд восстанавливает порядок, подтверждает верховенство права. В каждом иске у обеих сторон есть некие ожидания, связанные с применением судом определенной нормы или закона, нарушение которого и приводит стороны в МС ООН. Нормативные ожидания Боливии предполагали признание существования обязательства, и для нее, как для истца, функция стабилизации была важнее функции разрешения споров: отсутствие механизмов принуждения к выполнению постановлений суда не стало бы камнем преткновения в случае положительного решения. Для Боливии главным итогом было бы подтверждение ее правоты.

Однако Гаагский суд оправдал нормативные ожидания Чили. Он защитил ее интересы и право игнорировать претензии Боливии на основании суверенитета Чили как над каждым километром ее территории, так и в проводимой ею внешней политике. На региональном уровне вынесение решения в пользу Чили в какой-то мере сохранило авторитет Международного суда. Имея перед собой пример Колумбии, без каких-либо последствий отказавшейся выполнять его решение от 2012 г. по делу Никарагуа против Колумбии и вышедшей из Боготского пакта, Чили могла последовать ее примеру. Опрос общественного мнения накануне вынесения решения показал, что, несмотря на то, что только 7% чилийцев верили в благоприятное для Боливии решение, 52% опрошенных посчитали, что в этом случае С.Пиньера должен отказаться подчиниться решению суда³¹.

Если говорить о законотворческой функции МС ООН, то следует отметить, что каждое решение, наравне с обоснованием этого решения, является вкладом в глобальную нормативную базу как в конкретной исковой ситуации, так и за ее рамками. И это справедливо не только для прецедентного права, подразумевающего обязательную силу предыдущих решений суда или вышестоящей по отношению к нему судебной инстанции, но и в целом для существующего глобального международно-правового режима, дополняемого новыми нормами и трактовками.

Анализируя нормативную сторону того или иного решения МС ООН, можно прийти к выводу, что ряд постановлений имеет некий дополнительный подтекст в законотворческой плоскости: либо закрепить некий правовой обычай или неохваченный существующими нормами случай, либо, напротив, не допустить создания прецедента, неоднозначная трактовка которого привела бы к новым правовым коллизиям. Дело Боливии против Чили, бесспорно, содержит в себе созидательный момент. Обоснование решения включает наиболее полное на сегодняшний день обобщение трактовок существующих норм, определяющих обязывающий либо не обязывающий характер действий государства: от лексического анализа текста на предмет «желания стороны связать себя обязательством» до интерпретации положений Венской конвенции о праве международных договоров.

С другой стороны, в принятом решении видится стремление избежать возникновения прецедента удовлетворения притязаний государства, стремящегося оспорить итоги войны, прошедшей более чем век назад. В какие бы формулировки ни обрамляла Боливия свои территориальные претензии, как бы ни пыталась уйти на суде от необходимости определить «получение суверенного выхода к морю» как непременную территориальную уступку со стороны Чили — ее истинные мотивы были очевидны.

Окончание судопроизводства ознаменовало новый этап в двустороннем споре. И пока стороны определяются со стратегиями, перспективы чилийско-боливийского противостояния выглядят неопределенными. Принимая во внимание историю конфликта, представляется, что наиболее конструктивный период взаимодействия, увы, позади. Международный суд не только регламентировал временные рамки обмена состязательными бумагами, не позволяя процессу прерваться, но и в целом способствовал систематизации связанных с «морской проблемой» документов, мнений и аргументов. Вновь предоставленные сами себе, стороны вряд ли смогут наладить столь же высоко организованное взаимодействие даже при условии обоюдной заинтересованности в переговорном процессе.

Отвечая на вопрос, какое значение имеет решение МС ООН для чилийскоболивийского спора в целом, следует иметь в виду, что, хотя суд и не вынес решения, кардинально меняющего ситуацию, он, тем не менее, подготовил почву для дальнейшего развития плодотворного диалога, если таковой будет когдалибо инициирован. И хотя в условиях крайне напряженных двусторонних отношений позитивный вклад Гаагского суда вряд ли будет оценен по достоинству политиками обеих стран, материалы дела могут быть использованы научноэкспертным сообществом для поиска решения, приемлемого для властей. Позитивным примером может служить инициатива Католического университета Лувена, который собрал в сентябре 2006 г. 12 ученых из Боливии, Чили и Перу, чтобы в неформальной обстановке выработать решение, которое устроит все три стороны³². По итогам этой встречи был создан документ, получивший название Лувенский акт (Acta de Lovaina), в котором было предложено три варианта урегулирования территориального спора.

Являясь крайне болезненным вопросом для обеих стран, проблема внутриконтинентального положения Боливии серьезно осложняет их взаимодействие во всех сферах. Главная сложность заключается в необходимости абстрагироваться от исторической памяти для того, чтобы открыть новую страницу двусторонних отношений, на что могут уйти годы и десятилетия. Если политическая воля обоих правительств не будет консолидирована с целью преодоления этого препятствия, что в обозримом будущем крайне маловероятно, то чилийско-боливийские отношения имеют все шансы закрепить за собой статус «исторически не сложившихся» без какой-либо надежды на перезагрузку.