В течение последних лет одним из приоритетных торговых партнеров члена Содружества (британского) англоязычной Гайаны был Европейский союз, при этом специальных исследований, посвященных внешней политике страны в отношении ЕС в данный период, практически нет. В существующих публикациях, как правило, лишь обрисовываются общие контуры связей Гайаны с ЕС и европейской дипломатии в отношении латиноамериканских стран. В лите-ратуре встречаются упоминания о реакции Гайаны, лидеров стран Кариб-ского общего рынка (Caribbean Community, CARICOM) и Объединения стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (African, Ca-ribbean and Pacific Group of States, ACP) на отдельные торгово-эконо-мические действия ЕС, а также на соглашения, заключенные между Евросоюзом и странами CARICOM. Профессор Университета Вест-Индии, бывший генеральный секретарь CARICOM Норман Гирван, анализируя особую позицию президента Гайаны Бхаррата Джагдео (1999—2011) по соглашениям с ЕС, подчеркивает, что соглашение об экономическом партнерстве между странами Карибского бассейна и Евросоюзом не приносило стране существенных выгод¹, а единственным фактором, который повлиял на решение президента подписать документ, стали отдельные преимущества, предоставляемые Евросоюзом Гайане через Всеобщую систему преференций (Generalized System of Preferences, GSP), освобождающую развивающиеся страны от необходимости соблюдать правила Всемирной торговой организации (ВТО)². Одновременно власти Гайаны сделали ряд оговорок и объявили о намерении пересмотреть содержание документа через пять лет³ — в связи с уязвимостью гайанского экспорта и важностью актуализации внешнеэкономической политики в соответствии с действующими таможенными тарифами. Н.Гирван также отмечает несогласованность позиций СARICOM, Карибского форума (Caribbean Forum, CARIFORUM) и ACP относительно соглашения с ЕС⁴.

Наиболее детально внешняя политика Гайаны, в том числе отношения с Евросоюзом, рассмотрена в работе английского политолога Питера Клегга, который показывает, что не менее трети гайанского экспорта поставляется в ЕС, при этом Великобритания является крупнейшим покупателем тростникового сахара из Гайаны. Клегг подчеркивает важность кредита в 55,4 млн евро, предоставленного карибской стране Европейским фондом развития (European Development Fund, EDF), а также кредита в 169 млн евро от той же организации — на модернизацию сахарной промышленности Гайаны⁵.

Данные о торговых соглашениях и внешней политике Гайаны приводятся в носящей справочный характер книге «Страны Карибского бассейна», вышедшей в середине 1980-х годов⁶. Значительный вклад в изучение экономического и политического развития страны внесла коллективная работа «Гайана: выбор пути», опубликованная в 1989 г. В главах, посвященных месту Гайаны в международном капиталистическом разделении труда и внешней политике страны, анализируются тогдашние экономические связи страны с Европейским экономическим сообществом (ЕЭС)⁷. В более поздней работе «Латинская Америка и Карибы» акцент сделан на формировании тамошних политических систем, включая гайанскую, однако внешней политике Гайаны внимание почти не уделено⁸. Эта же проблема характерна для тома № 2 «Истории Латинской Америки», в котором описаны события второй половины прошлого столетия⁹. Данная работа посвящена политической истории Гайаны до 2001 г., когда произошла существенная внутренняя трансформации государства — политического и экономического характера, однако внешняя политика страны, в частности, связи с европейскими государствами, авторами рассмотрена не была. В статье отечественного исследователя Вячеслава Владимировича Горова упоминаются проблемы, возникшие в гайанской экономике из-за падения цен на экспортные поставки в Европу сахара, риса и бокситов, однако комплексный анализ отношений с Европой отсутствует¹⁰.

Данная статья призвана восполнить пробел в историографии внешней политики Гайаны. Присоединившись к ACP, Гайана стала участвовать в реализации положений Ломейской конвенции 1975 г. Соглашение дало развивающимся государствам право беспошлинно ввозить промышленную и сельскохозяйственную продукцию в страны ЕЭС. Кроме того, ЕЭС брало на себя обязательство предоставлять развивающимся государствам субсидии и льготные кредиты. В то же время ожидаемых выгод страны ACP, в том числе Гайана, так и не получили. На практике, несмотря на договор с ACP, не все европейские государства пускали на свои рынки товары развивающихся стран. Экономическая помощь и льготы предоставлялись в обмен на соблюдение прав человека в государствах АСР, достижение определенной себестоимости товаров, установление квот для доступа на рынки ЕЭС, а также получение поддержки от системы стабилизации доходов от экспорта (Stabilization of Export Earnings, STABEX) стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана — в случаях, если объем экспорта предыдущего года окажется, как минимум, на 7,5% ниже, чем в следующем году (в отношениях со всеми странами-импортерами). В соглашении не принимались в расчет мировая инфляции и колебания стоимости валюты, товаров и услуг, в связи с чем документ необходимо было актуализировать. В частности, карибские государства добивались установления гарантированных льготных цен на ряд промышленных товаров стран АСР на определенный период¹¹.

Фактически Европу больше заботило закрепление рынков сбыта продукции, к примеру, морепродуктов, в развивающиеся страны, а не их промышленное и экономическое развитие. Вторая Ломейская конвенция закрепляла этот тренд, а также заменяла гранты на развитие долгосрочными кредитами¹², что было невыгодно реципиентам.

В третьей конвенции (1985 г.) акцент был сделан на продовольственной безопасности и ужесточении условий для оказания помощи. Были усилены механизмы STABEX и Системы защиты и развития производства полезных ископаемых (System for Safeguarding and Developing Mineral Production, SYSMIN) для стран, поставляющих минеральное сырье, предусмотрены льготы для производителей рома, сахара, бананов, говядины в странах ACP. Карибским государствам предоставлялся беспошлинный доступ на рынки ЕЭС — на ряд товаров в определенном объеме. В конвенции затрагивался вопрос социокультурной специфики стран и регионов, перечислялись меры по сохранению природных богатств, гарантий экономического развития¹³.

Четвертая Ломейская конвенция (1991 г.) зафиксировала необходимость поощрения экономического, социального и культурного развития государств региона, а также готовность ЕЭС оказать соответствующую поддержку¹⁴.

До середины 1990-х годов торгово-экономические отношения Гайаны с ЕС во многом регулировались обычными договорами и соглашениями, оговаривающими цену на поставки товаров, в частности, тростникового сахара (договоры 1993 г.¹⁵ и 1998 г.¹⁶). Согласно документам, подписанным в 1995 г., было решено ежегодно устанавливать квоту Евросоюза на поставки сахара-сырца по льготной цене до 2001 г. Одновременно вводилась пониженная ставка пошлины на сахар в размере 6,9 ЭКЮ за 100 кг необработанного сахара стандартного качества¹⁷. В 1998 г. конвенция была дополнена поправками, одна из которых гласила, что общая сумма помощи со стороны ЕС могла составить не более 14,625 млн ЭКЮ (около 16,5 млн долл. США), из которых 1,4 млн ЭКЮ предназначались для целей структурной модернизации. Гайана должна была стать одним из реципиентов этой помощи¹⁸.

Оценивая в целом все четыре Ломейские конвенции, можно прийти к неутешительному выводу, что в отношениях Европы с регионом одним из ключевых компонентов оставался неоколониализм: ЕЭС в одностороннем порядке вводило такие правила и условия, которые страны Карибского бассейна были не в состоянии выполнить. В результате ни один из предусмотренных конвенциями механизмов полноценно не заработал. Государствам региона, в том числе Гайане, отводилась роль поставщика ресурсов для стран ЕС, тогда как Европа продолжала играть роль метрополии, формально декларируя равенство, но реально осуществляя диктат¹⁹.

Давая оценку эффективности Ломейских конвенций, также можно отметить, что первые два документа фактически были направлены на оказание реальной экономической помощи карибским странам. В первой конвенции отмечено, что общая сумма помощи составляла почти 3,4 млрд ЭКЮ (примерно 3,8 млрд долл.) на все страны, при этом объем средств, выделенных на Гайану, не оговаривался: его должна была определить специальная комиссия. Предусматривался объем поставок сахарного тростника и белого сахара, осуществляемых Гайаной в страны ЕС²⁰, однако доля страны на этом рынке была несущественной. Последующие конвенции предусматривали все более строгие условия получения помощи: соблюдение прав человека, решение экологических проблем и т.п. В дальнейшем помощь могли получать только те страны, которые активно осуществляли демократические преобразования. Гайана упоминалась в конвенциях наравне с другими государствам региона и не имела особого статуса или специальных преференций, что в условиях экономического кризиса 1980-х годов не предполагало наличия каких-либо преимуществ.

В 1980-е годы доход на душу населения в Гайане составлял 773,2 долл. в год, но уже в 1984 г. он упал до 564,2, в 1987 г. — до 468,1, а в 1991 г. — до 452,4 долл. Только в 1994 г. показатель начал расти и составил 713,2 долл.²¹. Лишь активные реформы по преобразованию социального и экономического устройства позволили Гайане улучшить экономическую ситуацию, тогда как существенной помощи со стороны ЕС Джорджтаун так и не дождался.

Позднее Ломейские конвенции были заменены Соглашением Котону, подписанным 23 июня 2000 г. сроком на 20 лет и более детально прописывающим требования к странам-участницам. В соглашении был заложен принцип дифференцированной помощи, согласно которому наибольшие объемы помощи получают наименее развитые страны, которые при этом должны выполнять требования ЕС. В то же время, поскольку европейские власти часто не принимают в расчет экономические и политические обстоятельства, буквальное выполнение требований грантодателя может ввергнуть страны-реципиенты в серьезные экономические и социальные испытания²².

Соглашение Котону, уже трижды пересмотренное на настоящий момент²³ (в 2005, 2010 и 2014 гг.), безусловно, укрепило сотрудничество между карибскими странами и ЕС в самых разных сферах. Содержание статей показывает, что Евросоюз способен через экономические договоры влиять на внутриполитическое развитие стран. Фактически государства, заключившие договор, опосредованно подпадают под внешнее управление, а ЕС в обмен экономическую помощь получает возможность вмешиваться во внутренние дела этих государств.

«Brexit» и последствия для Гайаны

В связи с начавшимся в 2017 г. процессом выхода Великобритании из состава ЕС (так называемый Brexit) отношения традиционно тесно связанных с этим государством стран Карибского региона с объединенной Европой могут осложниться. Неудивительно, что, узнав о решении Лондона покинуть ЕС, представители CARICOM выразили обеспокоенность. Так, премьер-министр Доминики Рузвельт Скеррит (2004 — н/в) сказал, что это серьезное потрясение будет сильно ощущаться в его стране, поскольку Евросюз будет вынужден перестроить политику финансовой помощи развивающимся странам. В частности, государства Карибского бассейна опасаются того, что без Лондона — их основного лоббиста — Евросоюз сократит финансирование. Если Великобритания покинет таможенный союз ЕС, то будет ли она на двусторонней или многосторонней основе заключать новые торговые соглашения, которые она ранее заключала в рамках Евросоюза? Верховный комиссар Великобритании в Гайане Грег Куинн, занимающий пост с 2015 г., неоднократно подтверждал благосклонное отношение Лондона к карибской стране и ссылался на ранее сделанные министром иностранных дел Гайаны Карлом Гриниджем заявления о том, что Великобритания расширит свои обязательства перед Карибским регионом и продолжит поддерживать Гайану. То есть Лондон будет оказывать поддержку Гайане даже в случае выхода из ЕС, что отвечает амбициям глобального игрока²⁴. В то же время в карибской стране нередко выражают сомнения по этому поводу.

В момент подготовки данной статьи Великобритания еще вела с ЕС переговоры с целью определить основы будущих отношений в соответствии со статьей № 50 Лиссабонского договора. В соглашении об отзыве будут уточняться финансовые обязательства Великобритании, взятые в качестве государства — члена ЕС. Особое место уделяется торговле: согласованию возможных тарифов, стандартов качества продуктов, способам урегулирования споров. В связи с Brexit для Гайаны могут возникнуть тяжелые последствия: нынешние обещания уступят место прозаическим потребностям как ЕС, так и Великобритании. Согласно мнению сотрудников издания «Guyana Chronicle», страна как член ACP будет получать помощь от EDF²⁵.

Евросоюз и АСР: взгляд из Гайаны

Соглашение об экономическом партнерстве между ЕС и CARIFORUM (Economic Partnership Agreement, EPA), заключенное в 2008 г., внесло определенные коррективы в торгово-экономические отношения между Евросоюзом и Гайаной. В тексте соглашения содержится положение о том, что отношения Евросоюза и Карибских стран будут регулироваться условиями ВТО. В то же время некоторые статьи предусматривают отмену в последующие десять лет таможенных пошлин между Евросоюзом и CARIFORUM. Де-факто ЕС, пользуясь экономической мощью, может поставлять товары в таких количествах и по таким ценам, которые сочтет выгодными, а также препятствовать таким же действиям со стороны CARIFORUM. Фактически ЕС продолжает проводить политику кнута и пряника. Для Гайаны такое положение дел создает серьезные трудности, поскольку в вопросе экономических преобразований она целиком оказывается зависима от средств, выделяемых зарубежными кредиторами²⁶.

Одним из ответов на политику ЕС стало в 2005 г. заявление министра внешней торговли и международного сотрудничества Гайаны Климента Рохи (2001—2006) о необходимости предоставить Евросоюзу собственный план развития экономики страны. На 11-й специальной конференции министров АСР, состоявшейся в 2009 г., представители Гайаны выразили недовольство последствиями, которые могут наступить для развивающихся стран после заключения нового соглашения с Европой²⁷. В 2015 г. важным шагом Гайаны по оказанию влияния на ЕС стало выдвижение на пост генерального секретаря АСР посла Патрика Игнасио Гомеса, обладавшего богатым опытом ведения переговоров с ЕС и отстаивания интересов развивающихся стран. По оценке самого П.Гомеса, многие положения заключенных ранее договоров должны были быть пересмотрены, а ЕС должен был считаться с позицией стран АСР — в противном случае его влияние ослабнет²⁸.

Государства — участники ACP долго вынашивали идею о совместном давлении на ЕС с целью не допустить сокращения экспорта, так как, по подсчетам, резкий спад на 39% был бы критичен для многих сахаропроизводящих стран, однако конкретных договоренностей достигнуто не было. В 2017 г. режим преференций со стороны ЕС был отменен, что негативно сказалось на экспорте сахара из Карибского бассейна²⁹. В результате за последние годы в Гайане было закрыто несколько сахароперерабатывающих заводов, под предлогом реструктуризации и модернизации отрасли³⁰ уволены тысячи рабочих³¹, что осложнило социально-экономическую ситуацию в стране. Возможными вариантами решения проблемы являются преобразования в сфере сахарной промышленности, поиск новых экономических партнеров и даже переключение стран ACP с сахара как экспортного товара на другую продукцию.

Представителям стран ACP, и в частности Гайаны, удалось на «круглом столе», состоявшемся в Лондоне в 2018 г., изложить проект новых контрактов на поставки сахара с Великобританией. Если предложение будет принято, то именно и туда будут осуществляться поставки сахара-сырца и других товаров, ранее экспортировавшихся в ЕС³².

Важны не столько объемы экономической помощи Гайане со стороны ЕС и других стран и объединений, сколько целевое назначение средств и эффективность их применения. Нужно отметить, что в стране наблюдается рост как доходов на душу населения, так и ВВП. По данным Всемирного банка ВВП Гайаны в 2016 г. составил 3,5 млрд долл., тогда как в 1994 г. этот показатель достигал лишь 540,8 млн долл. Среднедушевой доход также возрос: с 713 долл. в 1994 г. до 4,529 долл. в 2016 г.³³. Все это свидетельствует о том, что общее экономическое положение Гайаны улучшилось по сравнению с ситуацией конца 1980-х — начала 1990-х годов.

Евросоюз — Гайана: взгляд из Европы

Экспертное заключение «Оценка поддержки Европейской комиссии Республики Гайана», оценивающее помощь, полученную от ЕС карибской страной за период с 1997 по 2007 г., содержит выводы о том, что стратегия помощи была прописана недостаточно четко. В качестве препятствий для реализации программы были названы низкий индекс развития человеческого потенциала в Гайане и ограниченность политического взаимодействия и на отраслевом, и на общем уровне. Основные рекомендации сводятся к следующему: ЕС необходимо расширить поддержку обороноспособности Гайаны; Гайане же следует сосредоточить внимание на обороне страны, а также привести свою национальную стратегию развития в соответствие с предписаниями Европейской комиссии, в частности Джорджтаун должен сосредоточиться на преобразованиях в сельском хозяйстве и промышленности, а также на реформировании и модернизации финансового сектора³⁴. Эксперты комиссии указывали на важность таких факторов, как погодные условия, политическая нестабильность, слабость инфраструктуры, которыми обусловлены медленные темпы экономического роста и бедность населения. Один из общих выводов, содержащихся в отчете, заключался в том, что некоторые ключевые сектора не получили должной поддержки, в частности, промышленный и финансовый; не было профинансировано и повышение квалификации чиновников и частных предпринимателей.

По оценке комиссии с 1996 по 2005 г. государственные расходы на социальную сферу в Гайане увеличились с 11 до 23%, а в частном секторе финансирование за десять лет получили всего два проекта — на сумму в 15 млн евро. Отмечено также, что выделенные на учебные центры Гайаны средства в размере почти 1,8 млн евро были использованы недостаточно эффективно³⁵.

Общий объем поддержки Гайаны за период с 1997 по 2007 г. составил 71 млн евро³⁶. С 2008 по 2013 г. на реформы в промышленности было выделено 55,4 млн евро, а на борьбу с климатическими изменениями с 2014 по 2018 г. — 34 млн евро³⁷. Отчет оказал значительное влияние на принятие решений ЕС об оказании экономической помощи Гайане, стал одним из ключевых документов, свидетельствующих о восприятии европейскими структурами политической и экономической ситуации в карибской стране.

В Национальной индикативной программе Гайаны были представлены конкретные меры по улучшению ситуации в стране, в частности, в сфере производства сахарного тростника и белого сахара, в обеспечении инвестиционной привлекательности нетрадиционных секторов сельского хозяйства, в развитии инфраструктуры и человеческого капитала. Однако Гайана, с 2006 г. получавшая гранты ЕС на преобразование сахарной промышленности, не смогла провести эффективных реформ. Средства зачастую направлялись не на модернизацию и техническое переоснащение предприятий, а на решение малозначимых задач. Главной проблемой для Гайаны остается неэффективное расходование средств. Так, из-за неспособности правительства Гайаны выполнить обязательства по предыдущим договорам и проектам один из европейских грантов в 2013 г. не поступил в страну. В итоге средства были переданы властям Гайаны в 2016 г., но и тогда не оказали существенного влияния на экономику отрасли³⁸.

В 2017 г. правительство, согласно информации, опубликованной на новостном сайте «News Room», активно искало новых инвесторов и планировало приватизировать сахарную отрасль³⁹. В свете этого неудивительно, что ЕС в сентябре 2017 г. принял решение об отказе в поддержке производства сахара в Гайане. Впрочем, по данным документов EDF, посвященных реализации Национальной программы помощи Гайане в 2014—2020 гг., Евросоюз продолжает оказывать стране экономическую поддержку. В указанный период ЕС предоставит Джорджтауну 114,6 млн евро. Помощь Гайане оказывается и из национальных государственных фондов европейских стран, в частности, из британского Департамента международного развития (Department for International Development, DFID), от правительства Норвегии и др. На программу климатической адаптации Норвегия выделила Гайане 184,6 млн евро⁴⁰. Порой еще более существенную поддержку Гайане оказывают другие грантодатели и кредиторы, например, фонды США и Канады, а также стран Ближнего Востока. И хотя исключительной помощь Европейского союза назвать нельзя, действовавшие долгое время торговые преференции и соглашения между ЕС и Гайаной были основным фактором развития гайанской экономики. Если Джорджтаун лишится поддержки со стороны Великобритании и ЕС, это может привести к стагнации экономических и политических преобразований в карибской стране.