В реалиях Западного полушария по ряду причин основная работа по реинтеграции страны в региональную подсистему международных отношений осуществлялась через Организацию американских государств (ОАГ). Во-первых, официальный Сантьяго традиционно и неизменно рассматривал ОАГ в качестве основной региональной структуры для ведения многостороннего диалога в полушарии в силу репрезентативности членского состава (в объединении были представлены все государства полушария, кроме Кубы). Во-вторых, работа Чили в рамках ОАГ происходила весьма интенсивно, так как во времена диктатуры Пиночета организация оставалась одной из немногих многосторонних площадок, где чилийские дипломаты не чувствовали себя в изоляции. В-третьих, в понимании Сантьяго работа ОАГ велась по практически универсальной повестке. В рамках этой повестки были задействованы органы, которые можно было использовать как для обмена национальным опытом в различных областях, так и для предоставления технической поддержки по отдельным вопросам (например, организация электоральных процессов), а также для разработки общерегиональных мер (к таковым, к примеру, относится Межамериканская комиссия по делам женщин)¹. Более того, во всех редакциях чилийских документов, относящихся к внешнеполитическому планированию 1990—2017 г., задача укрепления роли организации в регионе упоминается в числе приоритетных².

Чили в ОАГ: основные тенденции

Деятельность ОАГ зиждется на четырех столпах: демократия, права человека, безопасность и развитие³, которым Чили с 1990-х годов уделяет самое пристальное внимание. Хронологически момент возвращения Чили к демократии в начале 1990-х совпал с реактивацией деятельности самой ОАГ. Немаловажную роль в этом сыграла и чилийская сторона как хозяйка XXI Генеральной ассамблеи организации (г. Сантьяго, Чили, 3-8 июня 1991 г.). Именно на ней была принята Резолюция № 1080, получившая название «Демократический компромисс», в которой все 34 государства-участника заявляли о приверженности демократическим принципам. По мнению многих латиноамериканских экспертов документ имел ключевое значение для распространения демократии в Западном полушарии⁴. Ассамблея была примечательна и тем, что на ней был дан старт практике (впоследствии ставшей постоянной), в рамках которой представители ОАГ осуществляли наблюдение за электоральными процессами в государствах региона. Обсуждались также совместные инициативы по борьбе с наркотрафиком, защите прав человека и окружающей среды.

Стремление защищать основные права и свободы человека в качестве одного из стержневых элементов внешнеполитического курса Сантьяго постпиночетовского периода в сочетании с успешным проведением Генассамблеи ОАГ в 1991 г. послужили толчком к активному включению Чили в работу над документом, который впоследствии станет известен как Межамериканская демократическая хартия (принята 11 сентября 2001 г. в Лиме, Перу). Роль чилийской дипломатии заключалась в том, чтобы рецензировать первоначальный текст, подготовленный перуанской стороной, и вносить в него точечные корректировки. При этом именно в Сантьяго настояли на том, что хартия должна представлять собой отдельный документ, а не быть набором поправок к уставу ОАГ⁵. «Побочным эффектом» стало то, что документ не был юридически обязывающим, а имел, скорее, политическое и моральное значение⁶, что не раз «выходило боком» присоединившимся к нему сторонам, в частности, во время венесуэльского кризиса, начавшегося в 2014 г. В этой связи Чили всегда выступала за укрепление положений и общего статуса хартии.

С исторической точки зрения участие Чили в деятельности ОАГ в 1990—2018г г. можно разделить на несколько этапов. На первом из них — с 1990 по 2005 г. — внимание уделялось, прежде всего, вопросам демократии, безопасности и образования, в целом он характеризовался общим «оживлением» участия чилийских представителей в работе организации. На втором этапе, с 2005 по 2015 г., на посту генерального секретаря организации находился известный чилийский дипломат, экс-министр иностранных дел и экс-министр внутренних дел, видный деятель Социалистической партии Чили (Partido Socialista de Chile, PSCh) Хосе Мигель Инсульса. В тот период организация участвовала в урегулировании более десятка региональных кризисов, ее наблюдатели присутствовали более чем на 50 выборах разного уровня. Благодаря активной роли Инсульсы в ходе XXXIX сессии Генассамблеи ОАГ 2009 г. было принято историческое решение об отмене постановления 1962 г. об исключении Кубы из организации, что было горячо поддержано Сантьяго и, по мнению многих, повысило инклюзивность межамериканской подсистемы международных отношений⁷. Другими важными аспектами пребывания Х.М.Инсульсы на упомянутом высоком посту стали его роль гаранта общенационального перемирия в Сальвадоре в 2012 г. во время противостояния между правительством страны и международной преступной группировкой «Mara Salvatrucha», а также усилия руководителя ОАГ по «оказанию содействия в обеспечении суверенитета Парагвая» в ходе политического кризиса, разразившегося в этой стране в 2012—2013 гг., за что он был удостоен Национального ордена за заслуги им. Хосе Фалькона. Человеку левых взглядов, Х.М.Инсульсе благодаря его авторитету и тонкому дипломатическому чутью удавалось не только ограждать государства «левого поворота» (главным образом, Венесуэлу) от нападок США, но и обеспечивать идеологическое равновесие внутри организации, что позволяло достигать существенных подвижек в деле разрешения упомянутых выше кризисных ситуаций.

Во время председательства Чили в постоянном совете ОАГ в июле — сентябре 2009 г. представители страны внесли ощутимый вклад в разрешение кризиса в Гондурасе в середине 2009 г., который начался в результате военного переворота и свержения вооруженными силами законно избранного президента Мануэля Селайи. Сам Х.М.Инсульса, в частности, осудил происходившие там события, заявив, что «если в течение 72 часов свергнутый президент не вернется на свой пост, ОАГ приостановит членство Гондураса в организации».

В 2006 г. при непосредственном участии Чили совместными усилиями был утвержден План действий по борьбе с транснациональной организованной преступностью, а в 2014 г. принята резолюция по борьбе с распространением наркотиков на американском континенте. Основное внимание при этом уделялось развитию мультилатерализма в рамках организации, укреплению в регионе режима правового государства и его институтов, продвижению тематики гендерного равенства, развитию существующей в ОАГ системы многоуровневой безопасности, включающей гражданскую безопасность, борьбу с оргпреступностью, противодействие наркотрафику⁸.

Третий этап — с 2016 по 2018 г. — примечателен попытками чилийской стороны способствовать сохранению авторитета ОАГ как эффективной диалоговой площадки в свете обострения кризиса в Венесуэле. В 2017 г. Чили присоединилась к «античавистскому» лагерю после публичной поддержки Каракасом притязаний Боливии на получение суверенного выхода к океану за счет отторжения части чилийской территории⁹.

Вместе с тем уже с 2010 г. наблюдается характерная тенденция к снижению внимания высшего чилийского руководства к деятельности организации. Так, президент страны с 2010 по 2017 г. Мишель Бачелет (2006—2010, 2014—2018) лишь один раз выступала на Постоянном совете ОАГ в 2014 г. По сравнению с предыдущими периодами резко снизилось число публикаций по тематике ОАГ в ведущих аналитических изданиях Чили, уменьшилось внимание чилийских СМИ к заседаниям Постоянного совета и Генеральным ассамблеям. Наряду с этим некоторые представители чилийского экспертного сообщества высказывают мнение, что ОАГ пребывает в «летаргическом сне». Среди причин называются, в частности, недостаточное финансирование Межамериканской комиссии по правам человека (МКПЧ) и Межамериканского суда по правам человека (МСПЧ) при ОАГ, которые не слишком активно реагируют на якобы неоспоримые случаи нарушения прав человека в Венесуэле. При этом тональность заявлений чилийского руководства свидетельствует о том, что проблема действительно актуальна: неслучайно в ходе выступления на 46-й сессии Генассамблеи ОАГ, прошедшей с 13 по 15 июня 2016 г. в г. Санто-Доминго (Доминиканская Республика), министр иностранных дел Чили Эральдо Муньос подчеркнул, что чилийская сторона готова полностью выполнить взятые на себя обязательства по внесению взносов в фонды МКПЧ и МСПЧ¹⁰.

Характерным для всего рассматриваемого периода является то, что Чили неизменно выступает против использования многосторонней площадки ОАГ для решения вопросов, входящих в сферу исключительно двусторонних отношений. В качестве примера можно привести попытки Боливии вынести на общий форум проблему территориальных претензий к Чили по вопросу о предоставлении суверенного выхода к океану, которые имели место и в 2000-х, и в 2010-х годах. Несмотря на это, официальная чилийская позиция оставалась, по сути, неизменной: ОАГ — влиятельная международная организация, и только с использованием ее механизмов возможны коллективные действия в Западном полушарии. При этом новые интеграционные блоки, возникающие на этом географическом пространстве, делают систему межамериканского сотрудничества более разветвленной¹¹.

Чили на саммитах Америк 1994—2018 годах

Практика проведения саммитов высокого уровня с участием руководителей государств и правительств стран региона под эгидой ОАГ, берущая начало в 1990-е годы, стала в свое время еще одним свидетельством развития организации, укрепления ее потенциала с прицелом на консолидацию экономических связей между государствами Западного полушария. Известно, что первоначальная задумка администрации президента США Билла Клинтона (1993—2001) состояла в использовании саммитов Америк для согласования проекта Американской зоны свободной торговли (Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA), который был предложен президентом США Джорджем Бушем-старшим (1989—1993) в 1989 г.¹². В таблице приведен полный перечень Саммитов Америк, прошедших в рамках рассматриваемого нами исторического периода.

Саммиты Америк с 1994 по 2018 г.

Источник: Таблица составлена автором.

Стоит отметить, что идея создания ALCA сразу была горячо поддержана чилийским руководством, которое еще с начала 1990-х годов избрала стратегию заключения соглашений о свободной торговле (ССТ) с регионами мира в качестве стержневой для проведения политики экономической открытости, которая воспринималась Сантьяго как один из важнейших элементов реинтеграции Чили в международную систему¹³. Соответственно, правительство Чили позитивно отнеслось к решению саммита в Майами о необходимости начать процесс согласования регионального ССТ¹⁴, а также высоко оценило предложение партнеров из США присоединиться к Североамериканскому соглашению о свободной торговле (North American Free Trade Agreement, NAFTA)¹⁵.

На Втором саммите, состоявшемся в г. Сантьяго, правительство Чили во многом само задавало тон. И, хотя основной акцент власти попытались сделать на тематике образования и борьбы с бедностью (через обеспечение свободного и равного доступа к обучению, кредитам для малого и среднего бизнеса, а также рабочим местам), главным достижением мероприятия, как отмечают чилийские эксперты, стал официальный старт переговоров по созданию ALCA¹⁶. Отдельно обсуждались вопросы демократии: чилийцы стремились закрепить прорывные договоренности Генассамблеи ОАГ 1991 г. и продвигали идею развития судебной системы государств — членов организации¹⁷.

Третий саммит, прошедший в г. Квебек, по сути продолжал демократическую тематику и стал своего рода решающим шагом на пути к подписанию Межамериканской демократической хартии. Аргентинский же саммит 2005 г. известен окончательным провалом идеи ALCA из-за позиции государств — членов Общего рынка стран Южного конуса (Mercado Común del Sur, Mercosur) — Аргентины, Бразилии, Парагвая и Уругвая, не согласившихся с отказом США от протекционистских мер в вопросах доступа иностранной сельскохозяйственной продукции на американский рынок. Несмотря на, казалось бы, неизбежное разочарование Сантьяго, там довольно сдержанно отреагировали на это решение. Дело в том, что к тому времени Чили уже успела подписать ССТ с США (2003 г.)¹⁸, Канадой (1996 г.)¹⁹ и рядом стран Центральной Америки, а также вела переговоры об аналогичных соглашениях с рядом других государств полушария.

Важно отметить, что, по сути, чилийский лидер впервые высказался по вопросу о столь далекой в географическом плане стране на площадке Саммита Америк. Ранее заявления по сирийской проблематике звучали, главным образом, на официальных медиаресурсах МИД Чили. Интересно, что в своих тезисах С.Пиньера, пусть и косвенно, выступил в поддержку американской атаки, которая была, в его понимании, вынужденной мерой, и призвал Россию и Иран повлиять на сирийского президента Башара Асада (2000 — н/в) «с целью не допустить в будущем атак против его собственного народа с использованием химического оружия»²⁰. Обсуждение вопросов, связанных с Сирией, отодвинуло на второй план венесуэльский кризис и миграционную проблематику, хотя этому на саммите также было уделено достаточно времени.

Чилийцы отмечают еще один факт, не позволивший лимскому саммиту, прошедшему под девизом «Демократическое управление перед лицом коррупции», стать прорывным. По иронии судьбы за три недели до саммита тогдашний президент Перу Педро Пабло Кучински (2016—2018) был вынужден уйти в отставку из-за обвинений в участии в финансовых махинациях. В этой связи, как отмечают чилийские аналитики, «57 пунктов итоговой декларации саммита во многом потеряли свою значимость»²¹.