В процессе установления нового порядка взаимодействия граждан и власти, связанного с возрастающим проникновением Интернета в повседневную реальность и осложненного угрозами COVID-19, важно глубоко и многостороннее проанализировать вопросы цифровизации. Рассмотрение темы государственной политики цифровизации в странах Латинской Америки целесообразно начать с обзора имеющегося нормативного и научного задела, при этом последний разумно разделить на три сегмента: русскоязычный, англоязычный (используется, прежде всего, для создания законодательной базы), и сочетающий языки региона — португальский и испанский. Мы будем использовать интегрированное определение цифровизации, опираясь на понимание этого процесса «как социальной трансформации, вызванной массовым внедрением цифровых технологий для генерации, обработки, обмена и передачи информации» [1]. Это определение предложили в 2011 г. Кац, Кутроумпис и Каллодра, ученые из Колумбийского университета и Имперского колледжа, до 2007 г. входившего в состав Лондонского университета.

Анализ русскоязычной научной литературы по теме исследования приводит к следующим выводам: процесс цифровизации рассматривается зачастую сугубо утилитарно как с точки зрения оптимизации и развития экономики [2], так и с точки зрения инновационных стратегий развития [3; 4;5], в ряде статей обобщены имеющиеся наработки [6] и анонсируются будущие исследования [7]. Тем не менее заметим, что и в российском политологическом научном сообществе вопросы цифровизации звучат все чаще. На ежегодной Всероссийской научной конференции Российской ассоциации политической науки по теме «Цифровизация» было озвучено 34 доклада [8], в том числе и те, в которых рассмотрены политико-философские аспекты процесса цифровизации [9]. В процессе все более активного применения цифровых технологий в ходе принятии и реализации политических решений происходит неизбежное отчуждение как человека от этого процесса, так и реципиента от источника услуги [10]. Это серьезно меняет суть субъектно-объектных политических отношений, и то, насколько критическими будут эти изменения, только предстоит оценить. Тем не менее уже запущен процесс превращения гражданина из субъекта лишь в объект оказания услуг, не всегда учитывающий все его особенности и отвечающий всем его потребностям. И осуществляется он в варианте, затрудняющем тот самый процесс, который необходимо было упростить [9].

В англоязычном научном сообществе тема цифровизации находится на пике популярности, о чем свидетельствует интерес к этой теме на самых различных уровнях [11], прежде всего, на государственном, к которому мы перейдем ниже. Имеются важные международно-правовые документы в области цифровизации, такие как «Окинавская хартия Глобального информационного общества», принятая 22 июля 2000 г. В этом документе провозглашается курс на «использование возможностей цифровых технологий», «формирование политического, нормативного и сетевого обеспечения» стран — участниц хартии (на тот момент это G-8, объединявшая Великобританию, Германию, Италию, Канаду, Россию, США, Францию и Японию) и «укрепление человеческого потенциала» [12]. В дальнейшем положения Окинавской хартии были расширены в ходе деятельности многих международных рабочих групп и ассоциаций, функционирующих на различных уровнях, а также в заявлениях действующих политиков. Так, в 2005 г. была принята «Тунисская программа для информационного общества» [13], заложившая принципы и механизмы для преодоления «цифрового разрыва» и в целом довольно подробно определившая дальнейшие направления деятельности и организации, которым отведена центральная роль в грядущих изменениях. В 2018 г. в программном заявлении министров цифровой экономики G20 прозвучало заявление лидеров стран мира, в котором они «признали современный период критической эрой цифровой трансформации» [14], при этом, однако, делая упор на экономической составляющей процесса. Нас же, в рамках настоящей статьи, интересует, прежде всего, политическая составляющая.

В последние годы развитие цифровизации стремительно набирает обороты: на уровне Европейского союза в 2018 г. была разработана и обнародована декларация министров иностранных дел [15], а в 2019 г. принята стратегия [16], где было зафиксировано стремление к цифровому сотрудничеству ЕС со странами Латинской Америки и Карибского бассейна. В рамках этого партнерства было запущено несколько проектов по цифровому сотрудничеству с Латинской Америкой, в которых учитывается специфика стран региона, и это было сделано уже в январе 2018 г.

Сотрудничество в области защиты персональных данных, в том числе помощь в продвижении свободного потока данных через международные границы, затронуло такие страны, как Аргентина, Бразилия, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Мексика и Уругвай. Кооперацией в области стандартизации и расширения предоставления услуг информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) через международные границы и развитием международных усилий по укреплению доверия и безопасности в киберпространстве стала заниматься Бразилия [17]. Это далеко не полный перечень тем и мероприятий. Имеются подобные разработки и в рамках функционирования Центра развития Организации экономического сотрудничества и развития со странами Латинской Америки. В отчете 2020 г., посвященном обзору влияния новых технологий в регионе [18], анализируются проблемы, существующие на пути увеличения частных инвестиций в новые технологии (сводятся к неравномерному цифровому развитию региона), общие проблемы цифровизации (связаны с общим инфраструктурным развитием, также неравномерным) и констатируется общая уязвимость экономического роста из-за различных «внешних» факторов, связанных прежде всего, с эпидемией COVID-19 [19].

В испано- и португалоязычных сегментах ситуация близка к описанной ранее: авторов интересуют, как правило, довольно узкие аспекты цифровизации, в частности, такие как стратегии кибербезопасности стран Латинской Америки [20], или рассматриваются особенности цифровизации в сфере здравоохранения Аргентины, Бразилии, Колумбии и Чили [21]. На уровне государств региона, конечно, приняты и действуют стратегии цифрового развития различных сегментов государственной политики [20; 22].

Чтобы не превращать данную статью исключительно в нормативный и научный обзор, далее целесообразно приступить к анализу инструментов государственной политики стран региона в изучаемой сфере, провести кросстемпоральное и кроссрегиональное сравнение многомерных интегральных индексов, а затем перейти к исследованию стратегий цифровизации на примере Бразилии.

Анализ инструментов государственной политики стран региона в сфере цифровизации

Одним из инструментов государственной политики стран региона в сфере цифровизации является Межамериканский банк развития (Inter-American Development Bank, IDB), который реализует в регионе колоссальное количество проектов в разных областях, но объединенных идеей цифрового развития стран. Для удобства представим проекты, государства и направления работы IDB за 2020 г. в виде графиков (см. рисунки 1 и 2).

Рис. 1. Распределение проектов IDB в стРанах Латинской Америки

Источник: составлено автором по [23].

Из анализа гистограммы очевидно, что в целом страны региона можно разделить на три категории. В первой находятся государства, где реализуется наибольшее количество проектов; сюда входят Бразилия, где осуществляется 85 проектов, и Аргентина со значением 61. Ко второй категории относится шесть стран — от Парагвая до Перу (значения от 46 до 30). И в третью, самую многочисленную категорию — 17 государств — входят те, у которых показатели недостаточно велики. Очевидно, что региональное развитие каждой страны, в том числе в сфере цифровизации государственной политики, имеет свои особенности. Где-то недостаточное количество проектов можно связать с общей бедностью государства, например, как в Гаити и на Ямайке, где-то — с затянувшимся кризисом политической власти, как в Венесуэле, а некоторые страны нужно дополнительно исследовать на предмет правых или левых ориентаций нынешних правительств, тут интересными примерами являются Чили [24] и Мексика [25].

Рис. 2. Распределение проектов IDB по направлениям реализации в Латинской Америке

Источник: составлено автором по [23].

Таким образом, страны можно разделить на три условные группы, преобразуя данные в трехранговую шкалу, состоящую из «самых лучших по значению», «умеренных по значению» и «недостаточных по значению». Медианной точкой шкалы условно назовем показатель в 42,5 проекта, так как максимальное количество — 85 (реализуется в Бразилии). Вывод, к сожалению, не утешителен: государственная политика в сфере проектного развития в регионе в большей степени носит заявительный характер, и только небольшая часть стран, едва ли половина, обладает достаточными ресурсами для проведения сбалансированной политики, о чем может свидетельствовать также и обзор проектов IDB по направлениям в странах Латинской Америки.

Далее рассмотрим общую статистику проектов. Проекты, представленные в диаграмме, отражают стратегию развития, заложенную в програм-мных документах на 2015—2020 гг. и актуализированную в 2019 г. [26]. Из них только пять затрагивают региональную интеграцию, а еще пятнадцать направлены на развитие науки и технологий. Это количество в целом представляется ничтожно малым для создания полноценного регионального цифрового пространства.

Проанализированная выше проектная деятельность IDB, безусловно, является не единственным инструментом реализации политики цифровизации в странах региона. Ряд программ в этой сфере осуществляется Банком развития Латинской Америки (Development Bank of Latin America, CAF) [27], Карибским банком развития (Caribbean Development Bank, CDB) [28]. К числу таких уникальных проектов можно отнести, например, завершившуюся в очном режиме в 2019 г. программу CDB по анализу и управлению государственной политикой и управлению проектным циклом. Она была запущена в 2016 г. с целью обучить высокопоставленных государственных служащих навыкам, позволяющим эффективно управлять, контролировать и реализовывать государственную политику, программы и проекты в области цифровизации предоставления услуг гражданам [29]. В данный момент программа продолжает осуществляться в режиме онлайн.

Амбициозные проекты реализуются в рамках деятельности Ассоциации операторов мобильной связи (Global System for Mobile Communications Association, GSMA) [30]. Она представляет интересы операторов мобильной связи по всему миру и обладает сильным влиянием в изучаемом регионе (с офисом в г. Бразилиа) [31]. GSMA осуществляет три постоянно действующие и множество однократно реализуемых программ по развитию цифровизации, в том числе и в сфере обеспечения информационной безопасности.

В исследовании «Различия в уровнях цифровизации: многомерный анализ, изучающий глобальный цифровой разрыв» [32] доказана связь между показателями ВВП и цифровизацией: определена значимая корреляция между ВВП и уровнем цифровизации стран мира (значение коэффициента Спирмена 0,948). Средние значения ВВП и индекса цифровизации подразделяют государства на четыре сегмента. Было выявлено, что в категории наиболее развитых оказались, в основном, страны Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и так называемой «развитой демократии», в то время как латиноамериканские государства, например, Бразилия, Мексика и Венесуэла, равно как и некоторые страны Восточной Европы (в их числе Румыния, Молдова и Россия), попали в так называемую третью группу. Именно среди этих стран наиболее высока значимость уровня дохода для наилучшей, то есть наиболее успешной и краткосрочной, цифровизации. Эти закономерности в разной степени объясняются типом государства, различиями в экономическом развитии, а также социально-демографическими и институциональными переменными, однако такие факторы, как качество регулирования и инфраструктуры, объясняют внедрение ИКТ именно в странах с высоким уровнем доходов [32, p. 55].

Посмотрим на проблему шире, используя вторичный анализ многомерных интегральных индексов цифровизации.

Анализ многомерных интегральных индексов цифровизации

В рамках данной статьи основными методологиями являются компаративизм [33] и интернационализм, понимаемый как «качественная характеристика знания, означающая широкое его применение и всеобщую значимость независимо от национальных или региональных границ» [34]. Конкретными же методами выступают кросстемпоральное и кроссрегиональное сравнение, а также вторичный анализ многомерных интегральных индексов цифровизации.

Опираясь на исследование Каца, Кутрумписа и Каллорда «Латиноамериканский путь к цифровизации» (The Latin American path towards digitiza- tion) [1], рассмотрим индексы цифровизации применительно к странам региона. Заметим также, что использованные авторами данные в будущем было бы интересно дополнить, а само исследование обновить в свете новых форм цифровизации. В этом разделе статьи будет проведен кросстемпоральный и кроссрегиональный анализ стран также по индексу человеческого развития (ИЧР) как некоего суммирующего показателя уровня благосостояния граждан. Все данные представлены в виде таблиц, куда мы сочли нужным включить и показатели по Российской Федерации.

Индекс цифровизации представляет собой попытку количественного измерения межстранового прогресса и усилий, предпринимаемых правительствами государств для развития цифровизации. Он состоит из шести элементов и 24 индикаторов, измеряющих «осязаемые параметры воспринимаемых метрик цифровизации, а именно: (1) проникновение (охват), (2) доступность, (3) надежность, (4) скорость, (5) удобство использования и (6) навыки» [1, p. 152] пользователей. И по результатам исследования страны были поделены на четыре группы, сообразно с полученными баллами (максимально 100): «продвинутые» с точки зрения цифрового развития, «находящиеся на переходном этапе», «с формирующимся рынком цифровизации» и «с ограниченными возможностями» [1, pp. 154-155]. За прошедшие семь лет с момента публикации работы Каца, Кутрумписа и Каллорда методология проведения подобного исследования зарекомендовала себя наилучшим образом. Так, Центром технологий электронного правительства Института дизайна и урбанистики Университета ИТМО в Санкт-Петербурге был разработан механизм измерения цифровизации в сфере государственного управления через мониторинг ресурсов электронного участия в России. В конце 2019 г. проведено исследование, в ходе которого каналы электронного участия оценивались по пяти критериям: (1) открытость; (2) доступность; (3) принятие решений; (4) качество обратной связи и (5) специальные требования [35].

Вернемся к странам Латинской Америки. В 2011 г. Кац, Кутрумпис и Каллорда разделили весь мир по параметрам цифрового развития на четыре категории со строгой привязкой к уровню экономического развития: страны с «ограниченными возможностями», государства с «формирующимся рынком цифровизации», страны «переходного этапа» и «продвинутые» в цифровом развитии государства [1, p. 155]. Латинская Америка была почти полностью отнесена к двум категориям стран — «переходным» и странам с «формирующимся рынком цифровизации». Примечательно при этом, что у России, рассматриваемой в совокупности с СНГ, были более высокие баллы. Хотя будем объективными: эти баллы больше говорят о возможности будущего развития, чем о том, что цифровизация уже является завершенным процессом в этом регионе. Тем не менее, проводя кросстемпоральный анализ с самыми свежими данными за 2020 г., отметим, что тенденции десятилетней давности были указаны верно (см. таблицу 1).

За прошедшее десятилетие страны мира значительно продвинулись в сфере цифрового развития, а инструменты государственной политики, реализуемые через различные проекты, показали свою эффективность. Позиция России в исследовании цифровизации была довольно высокой: Россию отнесли к категории стран, находящихся, хотя и в самом начале, но «наиболее зрелого этапа», наряду с Японией, Скандинавией и многими другими. Сравним показатели индекса цифровизации с показателями индекса сетевой готовности (Networked Readiness Index), комплексного показателя, характеризующего уро-вень развития ИКТ и сетевой экономики в государствах региона [36]. В рейтинге 2020 г. 134 страны, максимальное количество баллов — 100.

Т а б л и ц а 1

Рейтинг СТРАН ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ по индексу цифровизации (2011 г.)

Источник: составлено автором по [1].

Т а б л и ц а 2 Рейтинг стран мира по индексу сетевой готовности (выборка по региону Латинская Америка и Россия)

* Куба, Гаити и Никарагуа в рейтинг не вошли, так как данные по этим странам представлены не были. Источник: составлено автором по [37].

В целом очевидно, что развитие ИКТ в странах латиноамериканского региона неравномерное, что лишь подтверждает анализ проектов развития цифровизации. Возможно, еще имеет значение разница в основных элементах, в которых производится замер этого индекса, а это такие показатели, как «технологии, люди, управление и влияние» процессов цифровизации на осуществление повседневных практик [38].

В конце обзора перейдем к обобщающим показателям, выраженным в индексе человеческого развития (Human Development Index). Это довольно популярный в научной среде [39] комбинированный рейтинг, который рассчитывается с 1991 г. Он состоит из таких показателей, как уровень образования взрослых и детей, т.е. «знание»; уровень продолжительности жизни, т.е. среднее арифметическое ожидаемых показателей как среди мужчин, так и среди женщин; этот компонент назовем «здоровье и долголетие»; и, наверное, самый главный показатель — уровень покупательской способности граждан, высчитываемый в долларах на каждого жителя, т.е. «благополучие» [40]. В каждой из этих подгрупп значение по составляющим процесса цифровизации все выше и выше [41].

Т а б л и ц а 3 Индекс человеческого развития (кроссрегиональный срез за 2020 г.)

* Позиция России в 2020 г. довольно уверенная и в целом соответствует положению ведущих стран региона: 52 место и значение 0,824. Всего в рейтинге участвует 189 стран. Максимальное значение равно 1,0. Источник: составлено автором по [40].

За последние два года позиции стран региона улучшились. Положение ухудшилось, причем резко, только в Венесуэле: с 78 места она опустилась на 113, а значение ИЧР упало с 0,761 до 0,711 [42]. Во всех остальных латиноамериканских странах, даже если они остались на тех же местах в рейтинге, зафиксирован рост значения ИЧР. Этот рейтинг еще раз доказывает, что в регионе велико неравенство, о чем свидетельствует и анализ проектов, и кросстемпоральный и кроссрегиональный анализ многомерных интегральных индексов. В Докладе развитии человечества за 2020 г. утверждается, что «новые формы расширенных возможностей», создание которых является провозглашенной целью развития [43], «становится все более важными для процветания людей в цифровой среде», хотя и неясно, «существенно ли цифровизация снизит спрос» на «материальную базу» развития, или только облегчит и упростит процесс предоставления услуг [41].

Анализ стратегий цифровизации в странах Латинской Америки: пример Бразилии

Бразилия была выбрана для изучения по следующим причинам. Во-первых, именно Бразилия интересует российских ученых, занимающихся политикой, как член объединения BRICS (Brazil, Russia, India, China, South Africa). Во-вторых, в городе Бразилиа расположен региональный офис «Ассоциации GSMA», всемирного союза операторов сотовой связи — организации, осуществляющей довольно масштабную деятельность по продвижению цифрового развития в мире. Тот же союз, в свою очередь, выбран инструментом реализации стратегии «Устойчивого развития мира до 2030 г.» [44], принятой всеми государствами — членами ООН в 2015 г. «как универсальный призыв к действиям по искоренению нищеты, защите планеты и обеспечению мира и процветания к 2030 г.» [43]. В-третьих, в Бразилии реализуется наибольшее количество проектов как IDB, так и собственно программ цифрового развития внутри самой страны. Наконец, традиционно цифровое развитие связывалось с увеличением предоставления услуг населению, а это уже отсылает нас к идеологическим факторам функционирования власти, особенно к право-левой дихотомии, характерной как для всей Латинской Америки в целом, так и для Бразилии в частности [45]. Рассмотрение большего количества стратегий невозможно в связи с ограниченным объемом статьи, что дает автору возможность надеяться на дальнейшее рассмотрение подобных стратегий в более широком формате.

В 2018 г. в Бразилии была принята стратегия цифровой трансформации «Повестка дня для цифрового общества будущего» [46]. В преамбуле документа указано, что стратегия является результатом совместной инициативы различных акторов федерального правительства и реализуется при координации министерства науки, технологий, инноваций и связи, а разработчики стратегии взаимодействовали с группой из более чем 30 административных единиц. В документе указано, что цифровизация осуществляется при помощи государственного управления федерального центра, однако на протяжении всего процесса принятия и дальнейшей реализации стратегии было очевидно широкое участие производственного сектора, научного сообщества, академических кругов и структур гражданского общества, подключавшихся к дискуссии на разных этапах работы. Так, в ходе принятия данного документа было организовано значительное количество семинаров и практикумов, а также общественных консультаций по базовым аспектам будущей стратегии.

В целом, стратегия представляет собой достаточно объемный документ, насчитывающий 108 страниц и разбитый на несколько блоков. Перечислим основные. В начале документа заданы системообразующие «оси» развития, это — «Инфраструктура и доступ к информационным и коммуникационным технологиям», «Исследования, разработки и инновации» и «Доверие к цифровой среде», которые выражаются через «Защиту прав и конфиденциальности», а также «Оборону и безопасность в цифровой среде» [46, pp. 13-45]. Последние два пункта в процессе реализации должны привести к уверенности в безопасности использования именно цифровых технологий во всех сферах, затронутых в стратегии, в том числе в сфере «Образования и профессиональной подготовки». Международному измерению процесса цифровизации посвящена значительная часть документа, где описываются процессы «управления Интернетом», «координации и интеграции в цифровой экономике, а также отдельно выделена «интернационализация бразильских компаний в цифровой экономике» [46, pp. 53-58]. В предпоследнем блоке анализируется процесс «цифровой трансформации экономики», включая общий обзор «экономики, основанной на данных» и «новых бизнес-моделей» [46, pp. 60-75], необходимых для полноценного цифрового развития. Наиболее интересным для нас представляется заключительный блок стратегии, в котором речь идет о роли гражданского общества и правительства в цифровой трансформации [46, pp. 93-99].

Завершая обзор стратегии, укажем, что это — удачный пример взаимодействия государства и гражданского общества, направленный на усовершенствование системы цифровой трансформации E-Digital, которая постулируется в качестве элемента «государственной политики, подлежащей реализации» [46].

Тема цифровизации сегодня является наиболее востребованной и актуальной в мировом научном и политико-прикладном сообществе. Проанализированные выше аспекты реализации государственной политики цифровизации в странах Латинской Америки требуют более глубокого осмысления [47]. Кросстемпоральный и кроссрегиональный анализ может быть дополнен рассмотрением таких показателей, как рейтинг стран мира по уровню расхо-дов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) [48], индекс развития информационно-коммуникационных технологий по версии Международного союза электросвязи [49; 50]. Эти показатели целесообразно связать с качеством управления и уровнем демократии, выраженными, например, в рейтинге стран мира по уровню свободы Интернета по версии Freedom House [51] и в индексе социального прогресса [52] и его отличительной сравнительной методологии [53]. Проведенный в статье анализ подводит нас к следующим выводам.

Цель исследования заключалась в выявлении региональной специфики реализации процесса цифровизации, и мы утверждаем следующее. Во-первых, перед человечеством стоит задача цифрового развития, это — повсеместная необходимость и, к сожалению, далеко не везде данность. Однако дальнейшее развитие, осложненное вызовами, связанными с пандемией COVID-19, подтверждает необходимость внедрения новых механизмов цифрового управления и дальнейшего распространения и углубления цифрового контента, направленного, прежде всего, на повышение цифровой грамотности потребителей и увеличение ответственности лиц, принимающих решения.

Во-вторых, ситуацию, складывающуюся в проанализированных странах, нельзя оценивать как общую для региона. В Латинской Америке ярко выражено неравенство доходов, расходов, гражданского и политического участия. Как следствие, мы наблюдаем значительное цифровое неравенство, которое проявляется как в уровне развития существующей инфраструктуры и используемых сервисов, так и в наличии либо отсутствии «цифровых компетенций» [9].

В-третьих, наиболее полный вариант анализа цифровизации был представлен еще в 2011 г. и включает в себя такие показатели, как «проникновение (охват), доступность, надежность, скорость, удобство использования и навыки» пользователей [1]. Подобный подход позволяет провести кросстемпоральный анализ и обосновать, что многие страны продвинулись в цифровом развитии, используя, в том числе, государственно-частные проекты как инструмент реализации государственной политики в области цифровизации.

Уменьшение цифрового разрыва не только между странами региона, но и по всему миру [32] представляется необходимой, но не достаточной целью. Для полноценного развития мало повсеместно вводить использование цифровых технологий. В условиях наступающей информационной эпохи нужны скоординированные усилия государства и гражданского общества, которым свойственна определенная специфика как в странах региона, например, в Аргентине и Бразилии [54], так и в мире целом.