В латиноамериканском регионе накоплен богатый опыт интеграционного развития. Главным консолидирующим институтом андского субрегиона Латинской Америки является CAN — одна из старейших интеграционных группировок в регионе. Оно обладает уникальной институциональной структурой, построенной по принципу наднациональности, где представлены интересы всех слоев населения; большое значение придается сохранению коренных народов и развитию андской идентичности. Страны, входящие в CAN, придерживаются принципов либерализации и свободной торговли, что обусловлено наличием разветвленной сети партнерских отношений по всему миру, включая государства Европейского союза, США, Китай. Тем не менее в отечественной и зарубежной литературе неоднократно подчеркивается, что в CAN происходит кризис, особенно сильно проявившийся в 90-х годах XX в., несмотря на попытки участников организации запустить новые интеграционные инициативы и реформировать ее. В настоящее время страны CAN заинтересованы в сотрудничестве с ЕАЭС. В связи с этим необходимо определить, существуют ли реальные предпосылки или перспективы для сотрудничества между ЕАЭС и CAN. С этой целью в данной работе применялись методы сравнительного анализа моделей и институционных механизмов региональных интеграционных группировок, методы анализа документов и контент-анализа.

Особенности интеграционного пути Андского сообщества

Региональные организации, созданные в рамках Латинской и Карибской Америки (ЛКА), как правило, классифицируют по двум основным критериям: по типу организационной структуры (выделяя при этом механизмы региональной интеграции и региональные банки развития) и по направлению интеграции (группы, направленные на торговое или политическое сотрудничество). Механизмы региональной интеграции представляют собой объединения стран, расположенных недалеко друг от друга и имеющих ряд общих экономических и политических целей. Наиболее заметными инициативами в этой категории являются Общий рынок стран Южного конуса (Mercado Común del Sur, Mercosur), Система интеграции Центральной Америки (Sistema de la Integración Centroamericana, SICA), CAN, Карибское сообщество (Caribbean Community, CARICOM) и Тихоокеанский альянс (Alianza del Pacífico, AP) [1, p. 12].

Субрегиональной интеграции в ЛКА посвящено довольно много работ, в том числе и российских ученых. Так, П.П.Яковлев, оценивая международное сотрудничество стран ЛКА, ввел понятие «дипломатия интеграций» [2]. Д.В.Разумовский, исследуя особенности CAN, указал, что возврат группировки к формату зоны свободной торговли (ЗСТ) был обусловлен динамикой внутрирегиональной торговли, уровень которой был ниже, чем динамика внешнезональной торговли [3, с.12]. З.В.Ивановский выявил особенности интеграционной модели CAN по сравнению с Mercosur и CARICOM [4]. Зарубежные специалисты Джина Э.Акоста Рохас [5], Пия Риджироцци [6], Маркус Винициус Чилиатто-Леите [7] выявили тенденции развития латиноамериканского регионализма и их влияние на деятельность интеграционных группировок, тогда как Каролина Бланко Альварадо [8] и Джанин Агирре Очоа [9] исследовали причины кризиса CAN.

В работе А.А.Лавут подчеркиваются открытый характер экономик андских стран и их стремление к диверсификации рынков, в том числе и к установлению связей с ЕАЭС [10, с. 33]. В свою очередь В.М.Давыдов указал, что диверсификация отношений стран CAN обусловлена не только экономическими, но и политическими факторами, в частности, стремлением противостоять усилению их зависимости от США [11, с. 142]. В коллективной работе под редакцией В.Л.Хейфеца кратко упомянуты преимущества межрегионального экономического взаимодействия ЕАЭС со странами ЛКА [12], в то же время недостаточно внимания уделено сотрудничеству ЕАЭС с CAN.

Создание CAN¹ (до 1997 г. — Андская группа) было связано с подписанием Картахенского договора в 1969 г. Согласно этому документу, основными целями интеграции являются: продвижение сбалансированного и гармоничного развития стран-членов на условиях справедливости и социально-экономического сотрудничества; ускорение роста и создание рабочих мест; содействие участию в процессе региональной интеграции с целью постепенного формирования общего латиноамериканского рынка [13]. В основе деятельности институциональных структур CAN лежит принцип наднациональности по типу Евросоюза, что делает группировку более устойчивой в реализации своих полномочий, в отличии от межправительственной институциональной модели Mercosur [4, c. 15]. Возникшее в период «закрытого регионализма» CAN действовало в условиях политики протекционизма и стратегии импортозамещения промышленности, пытаясь преодолеть препятствия для развития малых рынков и содействовать изменениям в производстве товаров, а также повысить общую экономическую эффективность [14, р. 2]. В то же время негативные эффекты (политический национализм и экономический протекционизм, снижение конкуренции) привели к постепенной трансформации интеграционной модели.

Начал действовать «открытый» регионализм, отражавший менявшуюся глобальную и региональную экономику, а также новые геополитические реалии периода окончания холодной войны. Его повестка определялась вопросами торговли и инвестиций [6, p. 6], ставилась задача «врастания в мировое рыночное пространство» [15, c. 20]. Реалии и тенденции «открытого» регионализма коснулись и CAN, принявшего новую неолиберальную модель на встрече в Галапагосе в 1989 г. Согласно данной модели, предполагалось устранение тарифов, формирование зоны свободной торговли (была создана в 1992—1993 гг.²) и программа либерализации [5, c. 47]. Была либерализована взаимная торговля телекоммуникационными, транспортными, туристическими, энергетическими и частично финансовыми услугами. Сложился общий инвестиционный режим, было введено понятие Андской транснациональной компании [16, c. 59]. В 1994—1996 гг. CAN предприняло попытку принятия единого внешнего тарифа, однако формирование таможенного союза шло довольно тяжело ввиду большого количества товаров-исключений.

Некоторые институциональные реформы привели к трансформации Андского пакта в CAN и формированию Андской системы интеграции [17, сс. 42-43]. Общая концепция «открытого регионализма», преобладавшая в 1990-х годах, уступила место новому латиноамериканскому региональному порядку, отличному от панамериканского прошлого и давшему старт ряду новых региональных и субрегиональных инициатив по содействию экономическому и политическому сближению между странами [7, c. 35]. В 2011 г. на встрече в Лиме президенты Боливии, Колумбии, Эквадора и Перу высказали намерение укрепить и придать новый импульс андскому интеграционному процессу.

По мнению П.П.Яковлева, начало «левого поворота», связанного с преодолением негативных последствий неолиберальных реформ 1990-х годов, поставило в повестку дня ряда новых правительств стратегическую задачу доказать возможность обеспечения сочетания экономического роста и социального прогресса [18, cс. 78-79]. Среди участников CAN были как государства, придерживавшиеся курса на сближение с Северной Америкой, в первую очередь с США, так и страны левоцентристской направленности, которые ориентировались на построение национального государства с сохранением своей идентичности. Это создавало конфликт между участниками CAN в отношении моделей интеграционного развития. Факт подписания Колумбией и Перу соглашения о свободной торговле с США спровоцировал возражения Боливии, Венесуэлы и Эквадора, кризис в деятельности группировки и выход из нее Венесуэлы, присоединившейся к Mercosur [4, c. 18]. Кризис 2007 г. привел к тому, что CAN от формата таможенного союза вернулось к формату ЗСТ [9, c. 27].

Более заметны были успехи сообщества в институциональном развитии. Созданная за годы существования группировки наднациональная институциональная структура является наиболее разветвленной и продвинутой среди всех интеграционных объединений на континенте. Андская система интеграции включает в себя институты в области финансов, образования, здравоохранения, а также представляет интересы предпринимателей, профсоюзов, индейских народов, муниципальных властей [19]. Данная система превратилась в важный фактор межгосударственного сотрудничества стран-членов [11, c. 134]. Кроме того, заметные успехи были достигнуты в социальной сфере. Так, например, действуют Андская миграционная карта, Андский инструмент социального страхования, Андский инструмент медицинского страхования по защите прав работающих мигрантов [16, c. 59]. Страны CAN проводят общую политику в таких сферах, как защита прав интеллектуальной собственности, сельское хозяйство, государственные закупки и др. С 2005 г. в CAN действует безвизовый режим, а в 2001—2006 г. был введен паспорт единого образца [20, c. 157].

По мнению колумбийской исследовательницы К.Бланко Альварадо, в основе кризиса андского интеграционного процесса лежали не столько экономические сколько политико-правовые причины, связанные с неготовностью участников CAN к функционированию в условиях андской интеграции [8, c. 6]. К.Бланко Альварадо утверждает, что появление CAN выявило «отсутствие участия гражданского общества», что привело к кризису легитимности андского интеграционного процесса [8, c. 7]. Существует также точка зрения, что фактором децентрализации является сам Андский парламент, поэтому необходимо перейти к избранию депутатов прямым голосованием, учитывая различные конституционные и политические особенности стран, входящих в CAN [21, c. 355]. На фрагментацию CAN, ставшую одной из причин создания Тихоокеанского альянса (Alianza del Pacífico, AP), указывает мексиканская исследовательница Ана Ванесса Карденас Санатта [22, с. 106]. Преимуществом AP по сравнению с CAN стала гибкая организационная структура, опирающаяся на министерские встречи и дипломатию президентских саммитов, ограничившая политическую кооперацию координацией и развитием общих соглашений между странами-членами [22, с. 106]. Тем не менее AP был образован не в противовес CAN, а скорее с учетом новых трендов в мировой экономике и центров силы, ориентированных на Азиатско-тихоокеанский регион (АТР).

В то же время, несмотря на существующие проблемы и кризис, CAN продолжает функционировать и развивать внерегиональное сотрудничество, одним из направлений которого становится ЕАЭС. Интерес CAN к ЕАЭС обусловлен стремлением обменяться опытом в поисках оптимальных решений актуальных экономических и социальных задач, возникших в связи с пандемией COVID-19, а также в деле изучения практического опыта ЕАЭС в сфере промышленности, энергетики и агропромышленном комплексе, включая цифровые технологии.

Правовые и институциональные механизмы взаимодействия CAN с ЕАЭС

С геополитической и геоэкономической точки зрения государства ЛКА не относятся к числу приоритетов внешней политике стран ЕАЭС. В то же время сегодня отношения регионов начинают развиваться по восходящей линии, что обусловлено глобальными тенденциями в мировой политике. После распада СССР в 1991 г. Москва попыталась переформулировать свое видение ЛКА, начав с полного безразличия к происходившим там экономическим и политическим процессам. Но уже в конце 1990-х годов российский министр иностранных дел Е.М.Примаков (1996—1998 гг.) впервые заявил, что отношения с ЛКА являются частью новой независимой внешней политики страны [23, p. 523].

На сегодняшний день на фоне стремительно развертывающегося геополитического противостояния Москвы с Западом можно говорить о постепенном возврате России в латиноамериканский регион, в том числе, и о ее ориентации на всестороннюю модернизацию, кооперацию и повышение конкурентоспособности национальных экономик государств ЕАЭС в условиях глобальной экономики. Латинская Америка все больше консолидируется как пространство стратегического интереса в формировании многополярного мира [24, сc. 70-71]. Тем не менее даже сейчас страны ЛКА в значительной степени выглядят не как приоритет, а как зона периферийного интереса и для Москвы [23, p. 523], и для ЕАЭС.

Колумбийский политолог и специалист в области международных отношений В.Рувинский отмечает, что Россия столкнулась в ЛКА с огромной конкуренцией со стороны Китая. Российским фирмам не хватает мощностей и финансирования, а более крупные компании (включая государственные корпорации) не выработали соответствующие стратегии [25, p. 4]. Американский ученый Роджер Канет поясняет, что в рамках российского подхода ЕАЭС представляет собой средство интеграции и модернизации экономики постсоветских государств, чтобы те могли более эффективно конкурировать в мировой экономике, тогда как большинство западных аналитиков видят Евразийский союз прежде всего как политический инструмент для восстановления контроля Москвы над постсоветскими территориями и населением [26, p. 14]. Доминирование России в ЕАЭС очевидно, и Москва в условиях геополитической турбулентности намерена продолжать использовать союз в качестве внешнеэкономического инструмента на международной арене.

В перспективе на 2023 г. ЕАЭС нацелен на развитие механизмов сотрудничества в рамках существующих договоренностей с ведущими латиноамериканскими региональными интеграционными и межгосударственными объединениями, а также на углубление торгово-экономического сотрудничества и поддержание диалога с отдельными странами (Аргентинская Республика, Республика Перу, Республика Эквадор, Республика Чили) [27]. В этом контексте П.П.Яковлев и применяет термин «дипломатия интеграций», означающий укрепление не только уже существующих дееспособных объединительных институтов и механизмов, но и создание новых форматов и инструментов торгово-экономического взаимодействия [2, c. 99]. Одним из преимуществ межрегионального экономического взаимодействия ЕАЭС с латиноамериканским регионом является взаимодополняемый характер экономик [12, cс. 13-14]. Сотрудничество ЕАЭС и ЛКА строится в форматах «регион — регион» и «страна — регион» [12, cс. 13-14] на основе концепции трансрегионализма [28, c. 55]. На сегодняшний день действуют двусторонние договоренности о сотрудничестве между ЕАЭС и Чили, Перу, Эквадором, Аргентиной, Кубой (в форме Меморандумов о взаимопонимании).

Среди латиноамериканских региональных интеграционных группировок, проявляющих интерес к деятельности ЕАЭС [29], можно отметить и CAN. Инициативы по взаимодействию России с CAN, как отмечает российский ученый В.М.Давыдов, были предприняты еще в 2000-х годах, когда были подписаны Протокол о намерениях между Андским предпринимательским консультативным советом и Национальным комитетом содействия экономическому сотрудничеству со странами Латинской Америки, а также Протокол о создании Механизма политического диалога и сотрудничества между CAN и Россией (2001 г) [11, сс. 141-142]. На сегодняшний день заключены договоренности между ЕАЭС и CAN (2017 г.), Латиноамериканской экономической системой (Sistema Económica Latinoamericana, SELA) (2018 г.), Mercosur (2018) г., AP (2019 г.), SICA (2021 г.). С точки зрения правовой формы договоренности представляют собой меморандумы о взаимопонимании, за исключением декларации о партнерстве с AP.

Несмотря на наличие принятых меморандумов о сотрудничестве, на сегодняшний день серьезных успехов сотрудничества между ЕАЭС и CAN пока не достигнуто. В период до 2022 г., в соответствии в Меморандумом о торгово-экономическом сотрудничестве между ЕАЭС и Mercosur, был создан Совместный комитет по торгово-экономическому сотрудничеству, а также была принята Программа сотрудничества ЕЭК и Генерального секретариата CAN по вопросам конкурентной политики и правоприменения [27]. В ходе проведения встречи на тему «Региональная интеграция как средство реализации Целей устойчивого развития: опыт ЕАЭС» генеральный секретарь CAN Хорхе Эрнандо Педраса отметил, что повестка в области устойчивого развития на период до 2030 г. в условиях пандемии COVID-19 требует гораздо более твердой приверженности двустороннему, региональному и многостороннему сотрудничеству для достижения экономического подъема и реализации мер, позволяющих противостоять сложной социальной ситуации, которая существует во всем мире [30].

В августе 2022 г. президент Боливии Луис Арсе (2020 — н/в) предложил XXII Президентскому совету CAN дорожную карту из десяти пунктов, которая должна позволить блоку расширить возможности для диалога с остальными региональными, европейскими и азиатскими группами. Речь идет, в частности, о расширении торговых соглашений с ЕАЭС в дополнение к тем, которые уже заключены на двусторонней основе с некоторыми латиноамериканскими странами [31].

В марте 2017 г. был подписан Меморандум о взаимопонимании между Евразийской экономической комиссией и Генеральным секретариатом CAN. Меморандумы о взаимопонимании или сотрудничестве стал первым шагом к созданию платформ для обмена мнениями и передовым опытом, обеспечивая механизмы постоянного сотрудничества с перспективой более глубоких форм кооперации, включая соглашения о свободной торговле [1, c. 17]. Заключение подобных меморандумов подразумевает развитие «мягкого» права, т.е. норм, носящих рекомендательный характер [28, c. 50]. Меморандум направлен на содействие всестороннему сотрудничеству, а также предусматривает обмен информацией и опытом в области региональной экономической интеграции [32]. По данным Евразийской экономической комиссии, в 2020 г. товарооборот ЕАЭС с CAN составил 2,5 млрд долл., в том числе экспорт — 608,9 млн долл. и импорт — 1 891,4 млн долл. [33]. По сравнению с 2020 г. итоги с января по август 2021 г. свидетельствуют о существенном подъеме показателей торговли между ЕАЭС и CAN. За восемь месяцев 2021 г. товарооборот увеличился на 25,3% (до 2 047,7 млн долл.), в том числе экспорт ЕАЭС — на 74,4% (до 671,7 млн долл.), импорт — на 10,2% (до 1 376,1 млн долл.) [33]³.

В ходе Петербургского международного экономического форума-2022 член коллегии по интеграции и макроэкономике ЕЭК С.Ю.Глазьев справедливо оценивал экономический эффект от торгово-экономического сотрудничества ЕАЭС с латиноамериканским регионом как недостаточный. В условиях роста конфронтации со странами Запада, по словам Глазьева, необходимо продолжать укреплять сотрудничество между ЕАЭС и странами Нового Света в целях преодоления торговых барьеров, которые возникли в условиях санкционной политики. Глазьев также поставил вопрос о переходе на новую валютную систему товарных расчетов, о создании новой торгово-экономической архитектуры, ядром которой гипотетически могло бы стать объединение БРИКС [34].

В 2021 г. была принята Программа сотрудничества Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) и Генерального секретариата CAN по вопросам конкурентной политики и правоприменения. Впервые такая программа была принята в отношении именно CAN; ни в Mercosur, ни в иных интеграционных группах ЛКА она не действует. Основное содержание документа направлено на реализацию сотрудничества между ЕАЭС и CAN через различные механизмы взаимодействия, в том числе институциональные (постоянную рабочую группу), обмен информацией и опытом, проведение консультаций в области конкурентной политики. Одним из направлений сотрудничества ЕАЭС и CAN является проведение образовательных программ, стажировок и тренингов [35]. Как отмечает член Коллегии по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК А.А.Шаккалиев, в рамках утвержденной программы взаимный интерес могут представлять такие вопросы, как отмена роуминга и регулирования цифровых рын- ков [36]. Однако, в отличие от контактов с Mercosur, где предусмотрен институциональный механизм (Совместный комитет по торгово-экономи-ческому сотрудничеству с ЕАЭС), в отношениях CAN и ЕАЭС пока существует только постоянная рабочая группа.

Одним из ключевых результатов сотрудничества ЕАЭС и CAN стало проведение в октябре 2021 г. первого семинара «ЕАЭС — Андское сообщество». На нем С.Глазьев подчеркнул, что ЕАЭС «ценит возможность обмениваться практиками с такой старейшей региональной структурой, как Андское сообщество, которое прошло долгий путь интеграционного строительства» [33]. По оценке Глазьева, основными мерами в области сотрудничества ЕАЭС и CAN должны стать следующие: выработка единой экономической политики; координация реализации интеграционных проектов; гармонизация законодательства государств-членов; осуществление контроля за применением права сообщества и его единая интерпретация. В ходе семинара был обсужден ряд вопросов, посвященных мерам противодействия негативным экономическим последствиям пандемии COVID-19, использованию цифровых решений в различных сферах экономической активности и др. [33]. ЕАЭС интересен опыт CAN в таких областях, как использование и взаимное признании электронной цифровой подписи, практическое применение информационных баз данных государств-членов на взаимной основе, прослеживание движения товаров на внутреннем рынке, устранение барьеров в процессе перемещения граждан по территории сообщества, а также решение проблемы роуминга, природоохранная деятельность и регулирование в сфере экологии [37].

На сегодняшний день в России не выработана конкретная официальная стратегия по взаимодействию со странами ЛКА, но в таких документах, как, например, Стратегия национальной безопасности РФ от 2015 г., подчеркивается, что Россия развивает политическое, торгово-экономическое, военно-техническое сотрудничество, взаимодействие в области безопасности, а также гуманитарные и образовательные контакты с государствами Латинской Америки и их региональными объединениями [38]. Концепция внешней политики РФ (редакция от 2016 г.) направлена на расширение сотрудничества с многосторонними объединениями и интеграционными структурами Латинской Америки и Карибского бассейна [39], но CAN там не упоминается.

В документе «О стратегических направлениях развития евразийской экономической интеграции ЕАЭС до 2025», напротив, упомянуто углубление сотрудничества с CAN и рядом других интеграционных группировок (Mercosur и AP), в том числе посредством организации совместных бизнес-форумов с целью оказания содействия деловым кругам в установлении прямых контактов и обмена опытом для более эффективного внутреннего развития и углубления экономического сотрудничества [40]. В документе говорится и про развитие взаимодействия с Экономической комиссией ООН для Латинской Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК) в рамках соответствующих меморандумов [40]. Кроме того, опыт CAN может быть интересен с точки зрения анализа возможных интеграционных рисков в различных сферах, а также при институциональном совершенствовании ЕАЭС, что предусмотрено Стратегией-2025 [41].

По мнению генерального директора и члена Президиума Российского совета по международным делам (РСМД) А.В.Кортунова, концепция «Большого евразийского партнерства» может быть реализована и в других регионах мира, в том числе и в странах Южной Америки, в частности, в ходе решения таких общечеловеческих проблем, как борьба с изменением климата, с пандемиями, обеспечение продовольственной и энергетической безопасности, управление миграционными процессами [42]. Так, на первом семинаре CAN и ЕАЭС затрагивалась роль интеграционных объединений в контексте осуществления глобальных инициатив, включая Большое Евразийское партнерство и концепцию «Один пояс, один путь». Тем не менее на сегодняшний день речь идет не о полноценном присоединении CAN к «Большому евразийскому партнерству», а, скорее, об обмене опытом по осуществлению международной деятельности и выработке новых направлений для обмена интеграционными практиками [43].

Появление CAN в период «закрытого» регионализма было обусловлено стремлением обеспечить гармоничное развитие стран субрегиона, повышение их конкурентоспособности и развитие национального производства. Сообщество прошло долгий путь реформирования, претерпело серьезный кризис на пути к созданию таможенного союза ввиду разногласий по поводу вектора развития и отсутствием государства — «локомотива» интеграционной группировки. Выход Венесуэлы из объединения также его ослабил. Страны CAN, с одной стороны, решили отойти от модели создания полноценного таможенного союза, усилив двусторонние связи с внерегиональными партнерами на основе формата ЗСТ, а с другой стороны, стали источником пополнения других региональных организаций, в частности, Mercosur и AP. Тем не менее CAN добилось продвижения андской идентичности и в целом той модели интеграционного развития, которая наиболее приемлема для ее участников.

Усиление внерегиональных связей CAN с такими группировками, как ЕАЭС, во многом обусловлено стремлением к повышению конкурентоспособности стран-участниц и дальнейшему функционированию самого CAN. Эта субрегиональная группа накопила большой опыт в сфере интеграционного строительства и выхода из кризисных ситуаций, что представляет интерес для ЕАЭС, особенно в эпоху пандемии COVID-19 и преодоления ее последствий.

В связи с географической удаленностью и усложнившейся на сегодняшний день торгово-логистической системой сотрудничество ЕАЭС и CAN скорее всего будет ограничено Меморандумом о взаимопонимании и вряд ли продвинется до уровня заключения ЗСТ. Наличие нетарифных барьеров также сдерживает углубление контактов.

В целях повышения эффективности сотрудничества ЕАЭС с CAN необходимы не только практическое воплощение содержания документов о взаимодействии, но и выработка обоюдовыгодных направлений сотрудничества, в том числе и постоянное поддержание диалога в рамках существующих институциональных механизмов.

В постковидную эпоху реальными и перспективными направлениями сотрудничества ЕАЭС и CAN могут стать вопросы инклюзии, цифровые технологии в экономике, научно-техническое развитие, образование, фармацевтика. Взаимодействие с CAN укрепит позиции ЕАЭС в области продвижения таких инструментов «мягкой силы», как образование и наука. Кроме того, ЕАЭС может быть полезен опыт, накопленный CAN в сфере институционального развития и правовой интеграции. В более отдаленной перспективе CAN мог бы подключиться к инициативам «Большого евразийского партнерства» в области решения глобальных экономических и социальных вопросов.