К предыстории вопроса

Старейшая региональная система современного мира — Организация американских государств (ОАГ), созданная в 1948 г., за более чем 70-летнюю историю переживала неоднократные кризисы и периоды обновления. Она отнюдь не была детищем Вашингтона, а подписанный в 1947 г. Межамериканский договор о взаимопомощи (МДВП) не являлся прообразом НАТО, так как был лишен какого-либо агрессивного характера, который стремились внушить читателю отечественные историки того периода.

Более того, в момент образования межамериканская система обладала немалым демократическим потенциалом. Напомним в этой связи, что согласно первоначальному Уставу ОАГ членами этой организации могли быть лишь государства с конституционно избранными правительствами. И в целом первоначальная конструкция этой организации выглядела более демократичной, чем даже ООН. В ОАГ, например, отсутствовал Совет Безопасности, соответственно, ни одно государство не обладало правом вето, а решения принимались квалифицированным большинством, то есть двумя третями голосов [1, p. 8].

При этом подписание Устава ОАГ считалось крупной победой латиноамериканской дипломатии, как писал мексиканский политолог Марио Охеда, так как государствам региона удалось закрепить принцип невмешательства во внутренние дела и уважение суверенитета [2, p.114].

Однако это совершенное, во многом новаторское «здание», построенное блестящими латиноамериканскими юристами, охватывавшее практически все аспекты деятельности системы, уже в первые годы своего существования не выдержало испытания временем. Усилиями Соединенных Штатов и поддерживавших их некоторых ультраправых военных режимов региона система была втянута в холодную войну, что фактически нейтрализовало изначально заложенный в ней демократический потенциал

По региону прокатилась волна государственных переворотов, в результате которых к власти пришли военные режимы. Однако под нажимом Вашингтона в разгар холодной войны членство в ОАГ ни одного из государств, где произошел переворот, так и не было приостановлено, хотя это вступало в открытое противоречие с Уставом. Ультраправые военные режимы считались самой надежной опорой в борьбе с «коммунистической оппозицией». Более того, в 1954 г., после организованной США агрессии соседних государств против Гватемалы, а свергнутое правительство Хакобо Арбенса уж никак не являлось «рукой Москвы», правила поведения для членов системы были существенно ужесточены «доктриной несовместимости» [3, р. 47]. Суть ее сводилась к тому, что если в какой-либо из стран — участников системы к власти приходят левые силы, тем более устанавливающие отношения с «восточным блоком», то членство этой страны в межамериканской системе автоматически приостанавливается, и против нее применяется целый набор политических и экономических санкций. Это и случилось с Кубой после победы революции 1959 г.

В целом в тот период межамериканская система выглядела в высшей степени асимметрично, с явно выраженным центром — Соединенными Штатами и периферией в лице латиноамериканских участников. Тем не менее в рамках двухполюсного мира она все же не отличалась жесткостью, присущей Варшавскому договору, несмотря на то, что ряд экспертов в свое время практически ставили их на одну доску. И хотя в первые послевоенные годы латиноамериканская «машина голосования» в ООН, предусматривавшая почти автоматическую поддержку инициатив Вашингтона, работала вполне исправно, большинство латиноамериканских государств все же сумели весьма искусно адаптироваться к двухполярной системе миропорядка, успешно освоили тактику маневра и игры на противоречиях двух сверхдержав.

Провал Межамериканского договора о взаимной помощи

Трудно все же согласиться с покойным Фиделем Кастро, который именовал ОАГ не иначе как «министерство колоний США». Уже во второй половине 1960-х годов целый ряд левонационалистических режимов в Латинской Америке, в первую очередь, Перу, Эквадора, Боливии, а чуть позже правительство Сальвадора Альенде в Чили поставили вопрос об освобождении межамериканской системы от атрибутики холодной войны. Принцип «идеологического плюрализма», подразумевавший, что членами межамериканской системы могут быть государства с различным государственным строем, не был зафиксирован в Уставе ОАГ, равно как и понятие «экономическая агрессия», подразумевавшая неоднократно практиковавшиеся Соединенными Штатами санкции против неугодных режимов, однако ситуация в Западном полушарии существенно изменилась [4, р. 99]. По региону прокатилась волна национализации собственности американских компаний, в течение десятилетий бесконтрольно действовавших в регионе. Начался процесс установления отношений с Кубой, Советским Союзом и другими социалистическими странами. США же, втянутые во «вьетнамскую авантюру», уже были не в состоянии воспрепятствовать этим процессам.

В 1970-е годы ОАГ продемонстрировала свою беспомощность в урегулировании двух вспыхнувших региональных конфликтов — в Центральной Америке и в вооруженном столкновении между Аргентиной и Великобританией из-за принадлежности Фолклендских (Мальвинских о-вов). А ведь миротворчество было изначально заложено в уставе организации в качестве одной из основных задач.

Тем не менее, хотя МДВП и гласил, что нападение на одного из членов системы равносильно нападению на всех, на ХХ Консультативном совещании министров иностранных дел государств — членов ОАГ, проходившем 26 апреля 1982 г., когда уже было очевидно, что военная армада Великобритании движется к Фолклендским островам, большинство участников приняли резолюцию, требующую ввести в действие МДВП. Соединенные Штаты не только воздержались при голосовании, но и оказали материальную поддержку английской флотилии по мере ее приближения к Южной Атлантике, в частности, предоставляя им возможность дозаправки на американских военных базах. Это, как представляется, «вбило осиновый кол» в одну из главных опор межамериканской системы. Хотя формально договор продолжает быть ее частью (лишь одна страна, Мексика, денонсировала его в 2002 г.), МДВП уже несколько десятилетий реально не действует.

Система «безопасности демократии» Конец холодной войны вызвал необходимость адаптации межамериканской системы к новым условиям, что было весьма непросто, так как, с одной стороны, довлели старые стереотипы, а с другой — правящим кругам были присущи небезосновательные опасения, что теперь основной финансовый поток из мировых держав устремится в страны Восточной Европы, чтобы интегрировать их в западную систему демократии [5, р. 6]. «Инициатива для Америк», провозглашенная президентом Джорджем Бушем-страшим в 1990 г., и выдвинутый несколько лет спустя суперпроект зоны свободной торговли от Аляски до Огненной земли (Área de Libre Comerico de las Américas, ALCA), казалось бы, развеяли эти опасения. Однако в ходе начавшегося с 1995 г. масштабного переговорного процесса по созданию самой крупной в мире зоны свободной торговли обнаружилось, что Вашингтон, как всегда, преследовал лишь собственные интересы. Рассчитанный на десять лет проект так и не был реализован во многом из-за сопротивления лидеров новой левой волны Уго Чавеса (Венесуэла) (1999—2013), Луиса Инасио Лулы да Силвы (Бразилия) (2003—2011), Нестора Киршнера (Аргентина) (2003—2007). А на Саммите Америк в ноябре 2005 г. в г. Мар-дель-Плата (Аргентина) проект был окончательно похоронен. Президент США Дж.Буш-младший покинул саммит, даже не дождавшись окончательной резолюции форума.

Однако усилия по обновлению межамериканской системы этим не ограничились. С начала 1990-х годов были предприняты попытки создания в ее рамках системы «безопасности демократии». За основу был взят весьма сомнительный принцип «демократии не воюют друг с другом». В резолюции 1080, одобренной на сессии Генеральной ассамблеи ОАГ в Сантьяго-де-Чили в июне 1991 г., был разработан специальный механизм коллективного воздействия на государства, входившие в систему, где действия властей выходят за рамки конституционного поля (государственный переворот, блокирование законодательных органов, нарушения свободы прессы и др.).

Американский юрист-международник Томас Фэрер, несколько лет проработавший в Межамериканской комиссии по правам человека, в этой связи отмечал, что речь шла не только о создании коллективного механизма защиты конституционного стоя, но и о том, что факт демократического правления в странах региона существенно укреплял региональную безопасность. Т.Фэрер, по-видимому, был прекрасно осведомлен о том, что латиноамериканский регион, как ни один другой район планеты, опутан целой сетью территориальных споров и претензий одних государств к другим [6, р. 216]. Возможно, он свято верил в уже упомянутую нами формулу «демократии не воюют друг с другом». На Гаити в 1991—1994 гг., в Перу в 1992 г., в Гватемале в 1994 г., в Парагвае в 1996 г. подобные действия, хотя и с разной степенью эффективности, все же пресекались.

Вспомним, например, кризис на Гаити, где военные в 1991 г. лишили власти законно избранного президента Жана-Бертрана Аристида, вынужденного эмигрировать в Соединенные Штаты. Для его возвращения — после нескольких безуспешных попыток переговоров, в том числе и визита на Гаити одного из наиболее успешных и во всем мире уважаемых переговорщиков бывшего президента США Джимми Картера — потребовалось санкционированное ООН вмешательство американской морской пехоты.

«Уроки Гаити», которые представитель Канады в ОАГ в беседе с автором статьи назвал не иначе как «провальными», потребовали переосмысления многих ценностей и, в частности, отказа от силовых приемов восстановления демократии, в особенности тех, которые шли в разрез в международным правом. Например, абсолютно не сработала торгово-эконо-мическая блокада Гаити. Она показала свою полную неэффективность, когда те же Франция и Япония, не являющиеся членами межамериканской системы, отнюдь не обязаны были ее соблюдать, и продолжали торговать с военным режимом. Власти соседней с Гаити Доминиканской Республики сквозь пальцы смотрели на контрабанду продовольствием и бензином, осуществлявшуюся захватившими власть военными и доминиканскими пограничными спекулянтами [7, c. 261]. Пришлось отказаться и от совместных военных акций, которые могли быть санкционированы лишь ООН.

Межамериканская Демократическая Хартия и ее неоднозначная судьба

11 сентября 2001 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ОАГ в Лиме (Перу) была разработана и принята Межамериканская демократическая хартия. В ней были несколько смягчены установки резолюции 1080, во всяком случае, исключались совместные военные действия, которые становились теперь прерогативой ООН. Подверглись сомнению и в конечном счете были исключены и такие механизмы, как торгово-экономическая блокада. Но опять все пошло не так гладко, как предполагалось. К началу 2019 г. Вашингтону, как казалось, все же удалось, умело воспользовавшись «правым поворотом» политического ландшафта в регионе, по крайней мере наметить контуры стратегического партнерства с ведущими государствами Латинской Америки. Речь идет об Аргентине, Бразилии, Чили и Колумбии. В известном смысле этому «помог» углубившийся с 2017 г. политический кризис в Венесуэле. Более того, именно события в этой стране дали шанс Вашингтону в известном смысле реанимировать межамериканскую систему, вступившую, особенно после военного переворота в Гондурасе в 2009 г., в полосу очередного кризиса [8, р. 19].

Напомним, что имевший место переворот был осуществлен в «лучшем латиноамериканском стиле». Ворвавшиеся среди ночи в президентскую резиденцию военные схватили полусонного президента Мануэля Селаю, посадили его в самолет и отправили в соседнюю страну. Администрация Барака Обамы, недавно пришедшая к власти в США, отреагировала на эти события довольно вяло, лишь пригрозив приостановить финансовую помощь Гондурасу. В тот момент главным действующим лицом оказалась госсекретарь Хиллари Клинтон. А уж о применении к этому государству Межамериканской демократической хартии, приостановившей бы членство Гондураса в этой организации, а также различного рода политических и экономических санкций, вопрос вообще не ставился. «Ларчик открывался просто». Свергнутый президент испытывал симпатии к левонационалистическому объединению «боливарианскому альянсу» (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, ALBA) и выражал особую заинтересованность в льготных закупках венесуэльской нефти. В тот момент Вашингтон, где сменилось руководство, еще не разработал тактику адаптации к «левому дрейфу», на повестке дня еще не стояло изменение политики в отношении Кубы. Во многом благодаря этому было принято решение занять позицию «низкого профиля», что США неоднократно делали, попадая в затруднительные ситуации. Тем не менее для многих экспертов стало очевидным, что хартия будет применяться лишь в том случае, если это выгодно Вашингтону.

Старейшая региональная организация современного мира вновь, как это неоднократно бывало в прошлом, вошла в полосу серьезного кризиса. Это в немалой степени произошло из-за избрания в 2015 г. Генеральным секретарем ОАГ бывшего министра иностранных дел Уругвая Луиса Альмагро. Новый генеральный секретарь, на наш взгляд, сделал все возможное, чтобы развернуть эту организацию в сторону Вашингтона. Это особенно отчетливо проявилось в отношении политического кризиса в Венесуэле. Вместо того, чтобы предпринять посреднические усилия и посадить за стол переговоров враждующие стороны (что сделала, правда не добившись примирения сторон, Норвегия), Л.Альмагро пошел значительно дальше своих предшественников: ни один из прежних генеральных секретарей ОАГ никогда не призывал к военной интервенции против одного из государств — членов системы.

Правда, полвека назад в разгар холодной войны было одно исключение. В 1964 г. ОАГ г. была санкционирована «операцию Санто-Доминго», состоявшую из двух этапов: высадки в Доминиканской Республике подразделений американской морской пехоты для устранения «левых беспорядков» и последовавшей затем — в целях дипломатического прикрытия — отправки туда «межамериканских сил мира» из воинских подразделений семи государств региона во главе с бразильским генералом. Фарс такого дипломатического прикрытия, когда прибывшие в столицу Доминиканской Республики латиноамериканские военные увидели, что американская пехота уже «установила нужный порядок», был настолько всем очевиден, что сразу же похоронил саму идею образования «межамериканских сил мира» [9, p. 123].

Л.Альмагро, же не только поддержал образованную в марте 2018 г. в столице Перу «группу Лимы», поставившей своей задачей изолировать и дестабилизировать режим президента Николаса Мадуро (2013— н/в) в Венесуэле, но и неоднократно допускал возможность коллективной вооруженной интервенции с целью его смещения [10, с. 3]. Отметим, что даже искавшие стратегического партнерства с Вашингтоном упоминавшиеся уже правые режимы наотрез отказались предоставлять свои территории для совместных военных операций против Венесуэлы. При этом с фактически недействующим МДВП вообще произошел курьезный случай. Самопровозглашенный президент Венесуэлы Хуан Гуайдо, представителю которого по инициативе Альмагро в нарушение Устава ОАГ было предоставлено место постоянного представителя, в сентябре 2019 г. предложил ввести в действие в отношении правительства Н.Мадуро МДВП, который уже давно превратился в очевидный анахронизм межамериканской системы. «Команда» оппозиционера даже не удосужилась вникнуть в суть этого документа, сводившуюся к принципу «нападение на одну американскую республику — нападение на всех». Да и с его точным названием лидер оппозиции оказался незнакомы, искаженно называя его «договором о военной помощи» [10, c. 81].

Не лучшим образом ОАГ действовала, а точнее, просто бездействовала в случае с политическим кризисом в Боливии в ноябре 2019 г. Ограничившись констатацией нарушений при подсчете голосов в первом туре президентских выборов, организация неожиданно «затихла», а ее главный ор- ган — Политический совет — никак не прореагировал на фактический государственный переворот в этой стране, в результате которого законно избранный президент Эво Моралес (2006—2019) был вынужден под давлением военной верхушки не только оставить свой пост, но и эмигрировать сначала в Мексику, а затем в Аргентину, правительства которых предоставили ему политическое убежище [11]. Более того, ОАГ никак не отреагировала на волну репрессий против сподвижников Моралеса, в том числе и против представителей основанной им партии «Движение к социализму» (Movimiento al Socialismo, MAS), с тем, чтобы помешать им принять участие в назначенных на май 2020 г. новых президентских выборах.

Следует также отметить еще одни факт. Л.Альмагро поддержал попытку, предпринятую представителями наиболее консервативных правительств региона и, прежде всего, Колумбии, Аргентины, Бразилии, Чили и Парагвая, на проходившей в мае 2019 г. в г. Медельин (Колумбия) сессии Постоянного совета ОАГ. Речь шла о предложении реально ограничить полномочия Межамериканской комиссии по правам человека и Межамериканского суда по правам человека с тем, чтобы они не вмешивались в ситуации, связанные с применением пыток, исчезновением людей, ограничениями свободы слова, возникающие в тех или иных государствах — членах ОАГ. Эта инициатива, правда, не была поддержана большинством голосов, а членами этих органов были избраны представители Панамы, Ямайки, Перу и Гватемалы [12].

Дальнейшие события в Колумбии подтвердили, мягко говоря, неблагополучное положение дел с правами человека в этой стране. Президент Иван Дуке (2018—н/в) крайне болезненно воспринял тот факт, что его ставленник не был избран в эти органы, в чем его всячески успокаивал Альмагро. Особенно негативно Дуке и поддерживавший его бывший президент Колумбии Альваро Урибе (2002—2010) отреагировали на доклад верховного комиссара ООН по правам человека и экс-президента Чили Мишель Бачелет о высоком уровне насилия в Колумбии, резко возросшем после уличных беспорядков ноября-декабря 2019 г., и о фактическом бездействии властей. Отмечались бесчинства нелегальных вооруженных группировок, которые буквально согнали с нажитых мест более 800 крестьян. При этом ООН потребовала расформировать созданные властями для подавления акций протеста специальные военные эскадроны. В этой связи правящая верхушка Колумбии предложила коренным образом пересмотреть отношения страны с ООН и, в частности, закрыть офис комиссариата этой организации по правам человека в стране. Характерно, что администрация Дональда Трампа (2017— н/в), уже практически полностью погруженная в предвыборную кампанию, никак не отреагировала на беспорядки, происходящее в этой стране, — стратегическом союзнике США, и в особенности на неадекватно жестокие действия властей в отношении протестующих.

Подводя итог, следует отметить, что межамериканская система, во многом из-за позиции генерального секретаря Л.Альмагро, никак не отреагировавшего на политическую турбулентность, возникшую в регионе в последние месяцы 2019 г., вновь продемонстрировала свою беспомощность. Вашингтон в данном случае, как всегда, попытался «подмять» под себя ОАГ, сделав эту организацию, по крайней мере, управляемой, каковой она уже неоднократно бывала в прошлом веке. Это прямым текстом подтвердил госсекретарь Майк Помпео на состоявшейся в январе 2020 г. конференции в штаб-квартире ОАГ в Вашингтоне, посвященной поездке Альмагро по странам региона с целью сбора голосов для предстоявших в марте 2020 г. выборов нового генсека ОАГ. «Именно такой лидер, как нынешний Генеральный секретарь ОАГ Л.Альмарго, нам и нужен. Он активно встречает вызовы, с которыми сталкивается наш регион… Мы, наконец, возвращаемся к тому духу, царившему в ОАГ в 50—60-е годы прошлого века» [13]. Лучше, как говорится, не скажешь.

20 марта 2020 г. состоялись очередные выборы Генерального секретаря ОАГ. Как и следовало ожидать, большинством голосов вновь был избран Л.Альмагро, поспешивший поблагодарить представителей 23 государств, поддержавших его кандидатуру. Неудивительно, что в первую очередь он поблагодарил за поддержку Соединенные Штаты и Колумбию, выдвинувших его кандидатуру. Межамериканская система вступила в очередной кризисный цикл. Вопрос лишь в том, станет ли он последним?